El Grupo Cairns en la OMC: pragmáticos preocupados

30 Agosto 2017

Las disciplinas actuales sobre el proteccionismo agrícola son insuficientes para asegurar un terreno equitativo en el comercio mundial. Esta no es sólo la opinión a este respecto del Grupo Cairns, sino una visión común entre los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El Grupo Cairns, sin embargo, ha estado en la vanguardia durante más de tres décadas, liderando los esfuerzos para abordar este desafío y planea continuar haciéndolo una vez más en la 11ª Conferencia Ministerial (MC11, por su sigla en inglés), así como en el futuro.

 

Como representante permanente de Australia ante la OMC, estoy especialmente consciente del papel importante que desempeña el Grupo Cairns en las negociaciones agrícolas. Establecido en 1986, este grupo es una coalición de 19 países exportadores agrícolas, miembros de la OMC, que creen que el comercio agrícola global – en las palabras de la Declaración de Visión del Grupo Cairns 1998 – funciona mejor para todos los interesados cuando es "justo y orientado al mercado". Es un grupo heterogéneo, que agrupa a países desarrollados y en desarrollo, entre ellos nueve de América Latina[1], en un esfuerzo común por mejorar las disciplinas agrícolas de la OMC.

 

Desde su inicio, los miembros del Grupo Cairns han sido muy conscientes de la importancia de la seguridad alimentaria y del papel fundamental de la agricultura en el desarrollo. La Declaración de Visión de 1998 capturó nuestro enfoque: “La seguridad alimentaria se fortalecerá mediante fuentes de abastecimiento más diversificadas y confiables, ya que más agricultores, incluyendo los agricultores más pobres de los países en desarrollo, podrán responder a las fuerzas del mercado y a las nuevas oportunidades de generación de ingresos, sin enfrentar la competencia de los productos fuertemente subvencionados”.

 

Con la MC11 acercándose y la agricultura una vez más, acertadamente, en el frente de las discusiones, el Grupo Cairns ha establecido sus objetivos para la Conferencia y el futuro, en una comunicación realizada el 17 de mayo:

 

Sobre ayuda interna

• Toda la producción y la ayuda interna que distorsionan el comercio deben someterse a un mayor escrutinio con miras a seguir avanzando en el proceso de reforma.

• Las disciplinas sobre la producción y la ayuda interna que distorsionan el comercio deben tener un impacto restrictivo.

• Se debe abordar la concentración de ayuda interna para productos específicos.

 

Acceso a mercados

• Las negociaciones sobre acceso a mercados deben continuar buscando resultados tangibles que resulten en reducciones progresivas y sustanciales de los niveles de protección.

 

Competencia de las exportaciones

• La Decisión de la MC10 por la que se puso fin a las subvenciones a la exportación deberá aplicarse plenamente y servir de plataforma para seguir trabajando en este tema.

 

Mayor cumplimiento de los requisitos de notificación

• Es necesario realizar mayores esfuerzos para cumplir con los requisitos de notificación del Acuerdo sobre Agricultura y las Decisiones Ministeriales pertinentes en los tres pilares, especialmente en el apoyo interno.

 

Trato especial y diferenciado

• El principio de trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, incluidos los países de menor desarrollo relativo (PMDRs), debe seguir siendo considerado durante todas las negociaciones.

 

Los principios adoptados por los miembros del Grupo Cairns están motivados en la preocupación de enfrentar las distorsiones existentes, pero también en una visión realista de lo que es alcanzable en la MC11.

 

Desafíos y oportunidades en agricultura

Ayuda interna

La ayuda interna, también conocida como subvenciones, es uno de los temas más debatidos de cara a la MC11. Hay una buena razón para ello. Los principales miembros están gastando decenas de miles de millones de dólares cada año en ayuda, donde la mayor parte es clasificada como generadora de distorsiones al comercio por el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC. Los agricultores, sobre todo de los países en desarrollo, se ven obligados a competir con productos cuyos insumos son fuertemente subvencionados, gozan de precios garantizados por el gobierno y pagos vinculados a la producción.

 

Ayuda total: decenas de miles de millones gastados

 

Los nueve principales productores agrícolas en 2010[2] gastaron conjuntamente un total de US$ 100.400 millones en ayuda interna que causa distorsión del comercio. Esto equivale al producto interno bruto (PIB) ecuatoriano de 2016 o la mitad del PIB peruano. No sólo estas sumas asombrosas producen distorsiones en los mercados agrícolas mundiales, sino que también están muy por encima del alcance de la mayoría de los presupuestos de los miembros de la OMC. Los países que no quieren o no pueden hacer frente a estas distorsiones ven a sus productores, incluidos los más vulnerables, obligados a competir en un mercado global distorsionado, desigual e impredecible por las decisiones políticas de otros.

 

 

Poderosamente preocupado por estas distorsiones, el Grupo Cairns tiene la intención de trabajar duro para abordarlas, tanto en la MC11, como en el futuro. Sin embargo, estamos conscientes de que las nuevas reglas que limitan significativamente los programas existentes están, probablemente, más allá de lo que se puede lograr en Buenos Aires. Afortunadamente, esta lamentable realidad no excluye los avances que se puedan hacer en esta materia en la MC11. Lo perfecto no tiene por qué ser enemigo de lo bueno, y el Grupo Cairns está dispuesto a participar en cualquier propuesta que genere movimientos del sistema comercial internacional en la dirección correcta.

 

En la actualidad, los principales miembros gastan sólo una fracción de lo que les está permitido dentro del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC. Esto es tanto una amenaza como una oportunidad. Por un lado, significa que los productores de todo el mundo viven bajo una espada de Damocles con miembros poderosos capaces de aumentar su gasto ya considerable hasta cinco veces, sin violar sus obligaciones. Por otra parte, esto significa que esos mismos miembros gozan de un “agua” considerable (montos no utilizados) en sus obligaciones, agua que podría reducirse sin recortar programas existentes políticamente sensibles. Estos recortes traerían disciplina en la futura formulación de políticas agrícolas y constituirían la base para futuras reducciones.

 

Consideremos cuatro de los mayores usuarios de de-minimis[3] y el apoyo de MGA[4]: Estados Unidos, Unión Europea (UE), Japón y China. En conjunto, gastaron US$ 48.400 millones en 2010 en esta categoría que distorsiona el comercio – una distorsión más que significativa. Sin embargo, los US$ 48.400 millones gastados por estos cuatro miembros en 2010 no fueron sino una pequeña fracción de los US$ 375.400 millones que tenían derecho a gastar en virtud del Acuerdo sobre Agricultura.

 

Si bien la ayuda interna que distorsiona el comercio, tanto actual como potencial, es altamente distorsionante cuando se evalúa de forma agregada, sus efectos son todavía peores cuando se concentra en una pequeña gama de productos. Aunque las normas actuales, en virtud del Acuerdo sobre Agricultura, limitan esas concentraciones de ayuda para la mayoría de los miembros mediante los límites del de-minimis, sí existen enormes excepciones a esos límites dentro de la MGA para varios miembros, principalmente los países desarrollados. Esta es una gran preocupación para los miembros del grupo Cairns, tanto desarrollados como en desarrollo.

 

Las subvenciones de MGA, previstas por los autores del Acuerdo sobre Agricultura como medidas transitorias que deberían ser eliminadas, existen hace mucho tiempo ya. Ahora son utilizados por algunos miembros importantes para subsidiar productos agrícolas selectos a 30, 50 o incluso el 100% de los valores de producción de estos bienes. No sólo es este un comercio distorsionado, sino que también es inherentemente desigual, ya que algunos miembros disfrutan de decenas de billones de dólares en MGA y otros no.

 

Al igual que con la ayuda interna en su conjunto, varios miembros relevantes están utilizando sólo una fracción de sus derechos totales dentro de la MGA, creando un potencial para recortes sustanciales. En 2010, por ejemplo, la UE gastó apenas un poco más de la décima parte de sus derechos de MGA, con un valor de US$ 71.000 millones. Un recorte de US$ 60.000 millones por parte de la UE aumentaría significativamente la igualdad en el marco del Acuerdo sobre Agricultura y eliminaría la capacidad de generar grandes distorsiones a futuro, todo ello sin afectar a siquiera un único programa de la UE.

 

 

Acceso a mercados

 

La ayuda interna es actualmente el principal objetivo de los miembros de la OMC, pero está lejos de ser la única forma de distorsión en los mercados agrícolas mundiales. Los altos aranceles blindan los mercados del mundo, elevando los precios domésticos para los consumidores, negando a los productores la oportunidad de competir en igualdad de condiciones y socavando la seguridad alimentaria mundial. Son especialmente perjudiciales para los productores de los países en desarrollo que se enfrentan a importantes problemas de recursos, dado que carecen de un acceso inmediato o asequible a la infraestructura de transporte y almacenamiento, lo que los limita todavía más en su elección de potenciales mercados.

 

Al igual que en el caso de la ayuda interna, existen desafíos tanto en el agregado como en los productos individuales. Los aranceles promedio aplicados a los productos agrícolas siguen siendo más de ocho veces superiores a los aplicados a los productos industriales. Al mismo tiempo, los picos arancelarios para productos individuales siguen siendo comunes, con casos que superan un arancel de 300%. A pesar de la magnitud de estas distorsiones, las negociaciones sobre el acceso a mercados no han avanzado significativamente desde la Ronda Uruguay, y muchos productores, incluidos los de los países en desarrollo, permanecen prácticamente excluidos de la competencia en mercados críticos.

 

Si bien el entorno actual no es propicio para el progreso integral en las negociaciones sobre acceso a mercados, los miembros del Grupo Cairns no creen que esto signifique que la cuestión deba ser dejada de lado. Seguiremos expresando nuestras preocupaciones y defendiendo los intereses tanto de los productores como de los consumidores, con miras a dar pasos adicionales y sustanciales en el acceso a mercados, más allá de la MC11.

 

Competencia de las exportaciones

 

Las subvenciones a la exportación, los pagos del gobierno condicionados directamente a las ventas a otros países, fueron una de las formas de intervención que comprobadamente distorsionan los mercados internacionales. Su eliminación en la 10ª Conferencia Ministerial de la OMC, en Nairobi, fue un logro histórico y demostró que todavía era posible un acuerdo significativo sobre nuevas disciplinas. El Grupo Cairns acogió con satisfacción este paso histórico, pero todavía queda mucho por hacer en otros ámbitos dentro de la competencia de las exportaciones, en los que las normas existentes limitan insuficientemente la intervención del gobierno en los mercados internacionales. Trabajaremos para este fin.

 

Transparencia y previsibilidad

 

Un hilo común que atraviesa todos los temas aquí tratados es la falta de transparencia y previsibilidad en el sistema actual. Hay una ausencia crónica de notificaciones de los miembros de la OMC acerca de sus contextos de política agrícola, en particular en lo que respecta a las subvenciones, incluso de miembros importantes. Más de 800 notificaciones obligatorias de la OMC están ahora pendientes, dejando a los productores y negociadores en la oscuridad acerca de la situación real sobre las distorsiones en el mercado agrícola. Si bien las notificaciones son una obligación, la ausencia de consecuencias para quienes no notifican o los retrasos han contribuido al problema actual. Incluso algunos miembros importantes tienen ahora más de cinco años de retraso en algo que debería ser un informe de rutina. El Grupo Cairns considera que deben realizarse mayores esfuerzos para garantizar el cumplimiento de los requisitos de notificación, una vez que los reiterados reclamos dentro del Comité de Agricultura para que los miembros cumplan sus obligaciones no han producido, en el mejor de los casos, nada más que una mejora marginal.

 

Qué puede aportar el Grupo Cairns

 

En primer lugar y más importante, el Grupo Cairns llegará a la MC11, vocal y entusiasta para defender los intereses de aquellos productores que buscan competir en un sistema de comercio internacional justo y orientado al mercado, libre de distorsiones. Con este objetivo, el Grupo Cairns desempeñará un papel constructivo en la mejora y el avance de las discusiones.

 

Las negociaciones son más prometedoras cuando se basan en datos y se centran en los aspectos técnicos de las normas y cómo se aplican. Con este fin, el Grupo Cairns desempeña un papel constructivo a través de la producción y difusión de documentos técnicos que analizan de manera imparcial las normas existentes y cómo son interpretadas y aplicadas por los diferentes miembros. El Grupo Cairns goza de una reputación con fuerte potencial técnico en las negociaciones de agricultura, reputación que tenemos la intención de mantener hasta MC11 y en el futuro.

 

A medida que surjan propuestas, incluso de nuestros propios miembros, el Grupo trabajará con los proponentes para analizar las implicaciones y refinar la sustancia y el lenguaje de forma de asegurar que se mantenga el objetivo compartido del Grupo Cairns de continuar la reforma de la política comercial agrícola.

 

El Grupo Cairns planea seguir siendo una voz fuerte y constructiva, tanto en la MC11, como en el futuro.

 

* Frances Lisson es embajadora australiana y embajadora permanente ante la OMC.




[1] Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay.

[2] 2010 es el último año en el que los nueve miembros presentaron sus notificaciones sobre ayuda interna a la OMC.

[3] La ayuda considerada de-minimis es una subvención que distorsiona el comercio proporcionada por un miembro de la OMC donde el total representa menos de un porcentaje determinado del valor de la producción total de los productos agrícolas que reciben esa ayuda: 5% del valor de la producción para los países desarrollados y 10% para la mayoría de los países en vías de desarrollo. China tiene el 8,5% del valor de su producción agrícola.

[4] Si bien todos los miembros tienen derecho al de-minimis, un grupo reducido de países, principalmente desarrollados, también tienen acceso a un fondo monetario fijo de ayuda interna. Denominada MGA, no está relacionada con los valores de producción y puede concentrarse en uno o varios productos para apoyarlos en mucho más que el 5 o el 10% de su valor de la producción permitido bajo el de-minimis.

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