El caso COOL desde la óptica de la ganadería mexicana

9 Abril 2015

Al utilizar el transporte público en Ginebra, Suiza, sede de la Organización Mundial del Comercio (OMC), si bien cada pasajero debe contar con un boleto válido para el viaje que realiza, no es necesario mostrarlo a nadie y simplemente se aborda el vehículo para realizar el viaje; eso sí, en cualquier momento la policía ginebrina puede solicitarte el boleto. Volveremos a esta idea al finalizar el artículo.[1]

La medida en cuestión
La Confederación Nacional de Organizaciones Ganaderas (CNOG o la Confederación) de México, organismo que agrupa a la ganadería organizadas del país, ha acudido en varias ocasiones a Ginebra en apoyo del decidido esfuerzo que nuestro gobierno ha realizado para reclamar los efectos que la Ley de Etiquetado del País de Origen (COOL, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos (EE.UU.) ha tenido en las exportaciones de ganado bovino mexicano a ese país.

Antes del COOL, el país de origen de la carne de res en EE.UU. correspondía al lugar en que se sacrificaba al ganado; por ejemplo, la carne proveniente de un animal nacido en México y sacrificado en EE.UU. se consideraba de origen estadounidense. A raíz del COOL se creó un sistema dual: 1) para la carne que se consume dentro del país, solamente puede considerarse como de origen estadounidense la carne obtenida de un animal nacido, criado y (sic) sacrificado en EE.UU.; 2) para la carne que se produce y exporta desde EE.UU., el lugar de sacrificio continúa otorgando el origen. Además, el COOL también contiene obligaciones precisas en cuanto a mantenimiento de registros, auditoría y verificación a lo largo de la cadena de producción de la carne de res en ese país.

México ha exportado ganado bovino a EE.UU. por varias décadas y la relación siempre había sido armoniosa y de complementación. El COOL estadounidense rompió el equilibrio en dicha relación comercial.

México importa genética estadounidense para reproducir y criar animales con las características físicas, de sanidad y calidad deseadas en ese mercado. Al momento de cruzar la frontera, cada animal es examinado por un veterinario de la autoridad sanitaria de EE.UU., lo cual no sucede con el ganado nacido y criado en ese país.

El COOL estadounidense se compone de una Ley expedida por el Congreso, así como de su reglamentación emitida por el Poder Ejecutivo, las cuales entraron en vigor el 30 de septiembre de 2008 y 16 de marzo de 2009, respectivamente. Con anticipación a la entrada en vigor de la primera de dichas medidas, las exportaciones de ganado mexicano a EE.UU. sufrieron una disminución en sus precios, aun cuando las cuestiones de calidad e inocuidad permanecieron sin cambio.

En particular, el COOL estadounidense ha tenido los siguientes efectos económicos en la ganadería mexicana: 1) el precio de las exportaciones de ganado bovino mexicano se vio reducido sin justificación comercial o sanitaria alguna; 2) a lo largo de la cadena de producción de carne de res en EE.UU. se empezó a segregar al ganado de origen mexicano del diverso procedente de ese país, con lo que se incrementaron los costos en el manejo del mismo, reduciendo su competitividad; 3) las plantas de sacrificio en EE.UU. empezaron a solicitar una notificación por adelantado de que se les entregaría ganado nacido en México para su  sacrificio; 4) el número de plantas dispuestas a recibir ganado nacido en México disminuyó de manera considerable e inclusive; 5) ha habido plantas de sacrificio que se niegan a recibir ganado nacido en México.

A la par de lo anterior y de manera por demás relevante, el precio doméstico de las cabezas de ganado que se comercializan en México disminuyó de manera proporcional, toda vez que el precio de exportación a EE.UU. sirve de referencia a los precios en nuestro país.

En cuanto al procedimiento formal de impugnación, a finales de 2008 y gran parte de 2009 se llevaron a cabo consultas con EE.UU. El grupo especial se estableció a finales de 2009 y emitió su decisión el 18 de noviembre de 2011 en el sentido de que el ganado mexicano recibió, con motivo del COOL, un trato menos favorable que el otorgado al ganado estadounidense. Esta decisión fue llevada ante el Órgano de Apelación, el que el 29 de junio de 2012 determinó que el efecto perjudicial sobre el ganado importado representó una discriminación en su contra.

El plazo prudencial para que EE.UU. cumpliera con las recomendaciones emitidas se determinó a través de un árbitro y expiró el 23 de mayo de 2013. En esa fecha entraron en vigor cambios que se limitaron exclusivamente a la reglamentación emitida por el Poder Ejecutivo de EE.UU., dejando intacta la Ley expedida por el Congreso.

México solicitó la instalación de un grupo especial de cumplimiento, el cual el 20 de octubre de 2014 determinó que las reglamentaciones modificadas del 23 de mayo de 2013 no solo representaron la continuación del trato menos favorable, sino que aumentaron el efecto perjudicial de la medida inicial al requerir una mayor segregación, así como aumentar el incentivo para preferir el ganado de EE.UU. por sobre el importado desde México. EE.UU. apeló ciertas constataciones de derecho ante el Órgano de Apelación, del que se espera emita su resolución a mediados de mayo de 2015.

La estrategia de defensa en el mecanismo de solución de diferencias de la OMC
En el presente caso, la CNOG ha encontrado la mejor de las recepciones por parte del gobierno mexicano y se ha visto favorecida con el apoyo de un equipo profesional y dedicado con la más amplia experiencia en la materia desde la Secretaría de Economía de México.

Cabe señalar que, desde un principio, la Confederación tuvo que armar muy bien su caso debido a lo limitado del tiempo y los recursos económicos necesarios para enfrentar un procedimiento como el que nos ocupa. El primer paso consistió en demostrar ante la propia Secretaría que se estaba ante un caso real de anulación y menoscabo en perjuicio de la ganadería mexicana con altas probabilidades de éxito. Toda vez que la Confederación ya recopilaba de manera sistemática la información referente a sus exportaciones a EE.UU. pudo demostrar ante su gobierno, desde muy temprano, el cambio en las circunstancias por las que nuestro ganado se incorporaba sin problema alguno y con gran aceptación en la cadena de la carne de res de ese país.

En cuanto a la decisión de iniciar un caso ante la OMC y no en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la misma se tomó de común acuerdo entre el gobierno de México y la CNOG. En particular, tuvo mucho peso el que ninguna de las Partes pudiese retrasar indebidamente el establecimiento del grupo especial, ya que como sabemos si no se llega a un acuerdo sobre los integrantes del mismo, el Director General de la OMC puede designarlos directamente.

Por los antecedentes ya narrados, inclusive al día de hoy las exportaciones de ganado mexicanas continúan siendo afectadas en el mercado estadounidense al recibir un menor precio por el hecho de no haber nacido en ese país. Esperamos que a mediados de mayo de 2015 se declare en definitiva que EE.UU. debe tomar las medidas necesarias –cambiar tanto su ley como las reglamentaciones– para eliminar la discriminación en contra del ganado exportado desde México.

Lo anterior se traduce en casi siete años de actividad jurídica ininterrumpida para que se pudiese llegar a una resolución definitiva. Y aún así, si se confirma como lo prevemos que EE.UU. incumplió con sus obligaciones respecto de la OMC, la eventual suspensión pudiera no ser inmediata ya que se anticipa que EE.UU. combatirá el monto que el gobierno de México propondrá como equivalente a la anulación o menoscabo causado por el COOL.

Somos conscientes también de que puede presentarse la situación de que el gobierno estadounidense ofrezca, en una negociación con el gobierno mexicano, eliminar o modificar sustancialmente la medida para no sufrir la suspensión de concesiones por parte de sus principales socios comerciales, México y Canadá, país este que igualmente reclama de EE.UU. la misma medida.

Una de las opciones posibles es que el gobierno de EE.UU., al cabo de siete o más años, elimine o modifique el COOL para que no cause efectos perjudiciales a las exportaciones mexicanas y, a pesar del tiempo transcurrido y daño ocasionado, no haya tenido que sufrir por ello la suspensión de concesiones.

 

“El modelo actual de solución de diferencias permite que quien “pegue primero” a través de la imposición de una medida incompatible con la OMC y se defienda luego… pueda retirarse de la confrontación simplemente “dejando de golpear” al eliminar o modificar la medida que afecta a las exportaciones de otro Miembro.”

 

Resulta por demás difícil compartir una explicación razonable con los productores de cualquier país ante una situación en la que un gobierno extranjero pueda tomar medidas que afecten seriamente, y tras varios años de pérdidas económicas, esfuerzos y gastos de mucha consideración, para luego simplemente retirar o enmendar la medida sin mayores consecuencias.

En contrapartida, también reconocemos que no aliviaría en nada a la ganadería mexicana el que se suspendieran concesiones en diversos bienes estadounidenses exportados a nuestro país hasta el nivel que haya sido autorizado. El verdadero alivio debe venir de la eliminación de la discriminación a nuestras exportaciones de ganado bovino a EE.UU.

México cuenta con un sistema de etiquetado de país de origen acorde a sus compromisos internacionales. La CNOG cree firmemente que los consumidores deben contar con información adecuada que les permita tomar las decisiones de compra que consideren convenientes. Sin embargo, el COOL estadounidense no forma parte de esa red de sistemas de etiquetado objetivos que efectivamente tienen la intención de informar al consumidor.

Desde su concepción, y así fue demostrado por México en la presente reclamación, el COOL tenía la intención de generar un incentivo de utilizar ganado nacido en EE.UU. en el proceso de producción de carne de res y un desincentivo para utilizar ganado importado. Esto se tradujo en el hallazgo de una violación al artículo 2.1 del Acuerdo Sobre Obstáculos Técnicos al Comercio,[2] toda vez que el COOL concede al ganado importado desde México un trato menos favorable que el otorgado al ganado similar de origen estadounidense.

¿Sistema y resultados justos?
A la luz de lo descrito, podría decirse que el modelo actual de solución de diferencias permite que quien “pegue primero” a través de la imposición de una medida incompatible con la OMC, y posteriormente se defienda activamente ante dicha organización, pueda retirarse de la confrontación simplemente “dejando de golpear” al eliminar o modificar la medida que afecta a las exportaciones de otro Miembro.

Dicho lo anterior, debemos reconocer que no existe otro foro global que permita a un país Miembro obligar a cualquier otro, con independencia de su tamaño y preeminencia en otros foros y temas, a sentarse a la mesa, dialogar y, tal vez, no llegar a ejercitar las acciones del Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC.

Con independencia del camino que se recorra ante cualquier medida de un país Miembro que se considere afecta los derechos de los productores de otro país, en todo momento resulta conveniente aproximarse a aliados en el país que impuso la medida. En nuestro caso, la CNOG siempre contó con el apoyo de los productores de ganado bovino de EE.UU., además de los de Canadá, lo que facilitó enormemente la comunicación y la comprensión de las situaciones causadas por el COOL.

Para el caso de que sí se ejerciten las acciones de solución de diferencias señaladas, más vale a los productores afectados llegar hasta las últimas consecuencias, acompañando a sus autoridades. Hacemos votos para que todos los productores que puedan verse afectados puedan tener acceso a autoridades tan comprometidas y profesionales como las mexicanas.

Por último cabe decir que, en ocasiones como esta, sí resulta necesario que la policía ginebrina revise a quienes utilizamos su sistema y se asegure de que todos seguimos las reglas acordadas.




[1] Las opiniones referidas en este artículo son a título personal del autor.

[2] El cual a la letra señala: “Los Miembros se asegurarán de que, con respecto a los reglamentos técnicos, se dé a los productos importados del territorio de cualquiera de los Miembros un trato no menos favorable que el otorgado a productos similares de origen nacional y a productos similares originarios de cualquier otro país.”

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