El cambio climático en la OMC: los servicios y la difusión de las tecnologías de mitigación

7 Diciembre 2011

Joy Aeree Kim*

Una amplia gama de servicios de múltiples sectores ha sido incluida en la lista de la OMC para la liberalización de bienes y servicios ambientales, los cuales podrían estar relacionados con la implementación de políticas de cambio climático. Desde el año 2009, con 15a. Conferencia de las Partes celebrada en Copenhague, se ha percibido un renovado compromiso en torno a las negociaciones sobre bienes y servicios ambientales en la OMC, pues el cambio climático cada vez logra más protagonismo en el debate.

A pesar de los beneficios potenciales de la liberalización del comercio de bienes y servicios ambientales en la lucha contra el cambio climático que tanto se han propagado, aún hay importantes obstáculos que salvar para su consecución. En primer lugar, la identificación de un conjunto de servicios vinculados al cambio climático que podría ser objeto de una negociación es una tarea de enormes proporciones, debido a que éstos están esparcidos en diversos sectores. En segundo lugar, la desvinculación entre las negociaciones sobre bienes y servicios ambientales es otro reto mayúsculo, dado que ciertos productos ambientalmente inocuos son indispensables para la prestación de los servicios asociados y viceversa.

En este contexto, es crucial enfrentar estos desafíos a través de la identificación de los servicios que están directamente vinculados a las tecnologías de mitigación del cambio climático y analizar los compromisos específicos contraídos por los principales socios comerciales. Teniendo en cuenta que algunos de los servicios clave requeridos para la mitigación con frecuencia no están disponibles en los países receptores, la liberalización comerciales de los mismos no sólo puede facilitar la difusión de las tecnologías asociadas a la mitigación del cambio climático, sino también propiciar que los países puedan acceder fácilmente a estos servicios.

Negociaciones sobre servicios relacionados con el cambio climático

Las negociaciones sobre el comercio de servicios de la Ronda Uruguay siguen en curso desde 2001. El Consejo de Comercio de Servicios de la OMC estableció el enfoque de negociación basado en peticiones y ofertas para los compromisos específicos de acceso a los mercados de servicios. Hasta abril de 2011, un total de 71 ofertas iniciales y 31 ofertas revisadas habían sido presentadas ante el organismo multilateral.

Debe destacarse que la negociación sobre servicios ambientales se desarrolla en el marco de la Sesión Especial del Comité sobre el Comercio de Servicios, sin embargo, el avance ha sido lento, dadas los inconvenientes para actualizar las clasificaciones usadas en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) vigente. En particular, el problema del "uso dual" persiste debido a que ciertos servicios ambientales se superponen cada vez más con servicios clasificados en otros sectores.

Las opiniones están divididas sobre si la adecuada clasificación es un requisito previo para la programación de compromisos significativos que apoyen el cambio climático. Algunos argumentan que la ausencia de una adecuada clasificación no impide a los Miembros negociar servicios vinculados al cambio climático. Pese a las posturas encontradas, lo más importante es asegurarse que cada lista de compromisos sea coherente internamente y con alcances claros y precisos.

Otra particularidad del AGCS es que tiene flexibilidad suficiente para precisar el alcance de los compromisos en las listas de los Miembros. Según el acuerdo, todos los Miembros de la OMC están sujetos a obligaciones de carácter general, incluido el trato de nación más favorecida (NMF) y la transparencia, las cuales se aplican a todos los sectores de servicios. No obstante, las principales obligaciones del AGCS, es decir, acceso a mercados y trato nacional, sólo se aplican en sectores donde los Miembros se comprometen a "compromisos específicos", que figuran en sus listas de compromisos, de manera que los Miembros pueden seleccionar los sectores y modos de suministro para los que están dispuestos a asumir compromisos específicos.

Servicios que ayudan a difundir las tecnologías de mitigación del cambio climático

Los "servicios complementarios de las tecnologías de mitigación del cambio climático", tales como el suministro de energía, transporte, construcción, industria y manejo de residuos,  forman parte de varios sectores clave de mitigación identificados por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC). En su mayoría, estos servicios se asocian a los siguientes grupos perteneciente a la Clasificación Centralizada de Productos (CCP): i) otros servicios profesionales, técnicos y de negocios; ii) servicios de construcción; iii) aguas residuales y recolección, tratamiento y eliminación de residuos y otros servicios de protección del medio ambiente (servicios ambientales en general excluyendo los "de saneamiento y servicios similares").

En el grupo de "otros servicios profesionales, técnicos y de negocios", los de ingeniería, junto con los de construcción son fundamentales para la entrega eficaz de servicios públicos, tales como el tratamiento de aguas residuales, sistemas de transporte y la generación y transmisión de electricidad. Si bien a nivel nacional las estadísticas sobre el comercio en este grupo de servicios son difíciles de obtener, datos actuales revelan que países como India, Brasil, Rusia, Singapur y Corea del Sur son grandes exportadores de  estos servicios. Como importador, Kazajstán, además de estas economías emergentes, se consolida como un socio muy relevante.

En cuanto a los servicios de construcción, éstos están presentes en la implementación de diversas opciones de mitigación en distintos sectores, incluyendo el suministro de energía, transporte, edificación, industria y residuos. Mientras que muchos países en desarrollo siguen siendo en gran medida importadores de servicios de construcción, varias economías emergentes y en transición están surgiendo como grandes exportadores. Después de la UE, Japón y los Estados Unidos, países como China y Rusia son los principales exportadores en este sector.

El grupo de servicios ambientales, con exclusión de "los servicios de saneamiento y similares", también parecen estar directamente vinculados a las tecnologías de mitigación del cambio climático en sectores como: suministro de energía, silvicultura/bosques y desechos. Para el año 2007, y dado que la mayoría de las grandes corporaciones multinacionales tiene su sede en los EE.UU., la UE y Japón, estas tres regiones concentraron un 81% del valor de mercado mundial. Aunque por la carencia de datos es difícil calcular el volumen comercial de los servicios ambientales, las cifras existentes para el sector de medio ambiente revelan que el 90% de las exportaciones totales en 2010 procedían de estos tres lugares.

Compromisos específicos de los países con mayor comercio de servicios

De acuerdo con el AGCS, los proveedores de servicios son personas físicas o jurídicas. Los modos de suministro difieren dependiendo de la ubicación del proveedor de servicios y del consumidor. Los modos predominantes para los "servicios complementarios de las tecnologías de mitigación del cambio climático" son la "presencia comercial" (modo 3) y "movimiento de personas físicas" (modo 4), básicamente porque la prestación de servicios para la construcción y la ingeniería de proyectos de producción de energía, eficiencia energética, edificios o plantas industriales y plantas de tratamiento de aguas residuales requieren de la presencia comercial. La prestación de estos servicios también debe estar acompañada por una serie de servicios profesionales relevantes, técnicos y de negocios, los cuales son suministrados por un movimiento temporal de proveedores de servicios calificados.

La prestación de servicios a través de "suministro transfronterizo" (modo 1) también está aumentando gracias a los nuevos canales de la oferta electrónica, en particular en "otros servicios profesionales, técnicos y de negocios", así como en el sector de "servicios ambientales". Por lo tanto, en los tres grupos de CCP, los compromisos de los Miembros de la OMC en el modo 1 son cada vez más importantes para facilitar su comercio.

El análisis de los compromisos asumidos por los principales países demuestra que son pocos los que han tomado compromisos totales. Por ejemplo, Australia ha asumido un compromiso pleno en lo referente a "otros servicios profesionales, técnicos y de negocios". Canadá y Taiwan, por su parte, han puesto especial atención a los "servicios ambientales", excluyendo los servicios de saneamiento y otros similares. Ninguno de los principales países han asumido un compromiso pleno en los servicios de construcción y relacionados.

Otro aspecto necesario de destacar son las limitaciones específicas más frecuentemente aplicadas al modo 3, las cuales se encuentran bajo la forma de: 1) restricciones a la formación de las empresas extranjeras con personalidad jurídica; 2) exigencia de una "prueba de necesidades económicas "para su establecimiento comercial; 3) restricciones a la inversión extranjera (por ejemplo, equidad de capital extranjero); y 4) requerimiento de nacionalidad o residencia para la acreditación de ciertos tipos de proveedores de servicios (en términos de limitaciones al trato nacional). Paralelo a ello, también se identificaron otras restricciones de tipo horizontal al modo 3: 1) Restricciones a la adquisición de terrenos y bienes inmuebles; y 2) acceso limitado a subsidios, incluyendo beneficios fiscales.

Mientras la mayoría de los países que comercializan servicios omiten consolidar aspectos relacionados al modo 4, a excepción de lo indicado en los compromisos horizontales, lo cierto es que la mayoría de los países sí aplican restricciones a este modo de suministro. La forma más común son las "restricciones a la entrada y estancia temporal de los proveedores de diversos servicios como personal transferido entre empresas, proveedores de servicios contractuales, los visitantes de negocio, vendedores de servicios y profesionales independientes". En términos de limitaciones al trato nacional, las siguientes restricciones también son frecuentes: 1) limitado reconocimiento de los diplomas de terceros países para la práctica de servicios profesionales; 2) restricciones a los ciudadanos extranjeros o empresas extranjeras para la adquisición de tierras y bienes raíces; 3) restricciones para que los proveedores de servicios extranjeros se conviertan en monopolios públicos; y 4) acceso limitado a subsidios, incluyendo beneficios fiscales.

En sus ofertas iniciales y/o revisadas, pocos países ofrecieron nuevos compromisos en los tres grupos de servicios durante la Ronda Doha. De éstas, solamente se aceptan como nuevos compromisos las limitaciones de la UE sobre "servicios relacionados con la distribución de energía", y los de Australia en "otros servicios ambientales".

Tampoco se han observado progresos cuantiosos en las limitaciones horizontales de las ofertas iniciales o revisadas. La revisión de estas ofertas demostró que las restricciones  horizontales en cuanto a los modos de suministro siguen siendo las mismas. Es notable, sin embargo, que la mayoría de los países que inicialmente dejaron sin consolidar el modo 1 en el sector de servicios ambientales, han asumido compromisos limitados en sus ofertas. Dada la creciente importancia del modo 1 en la prestación de servicios complementarios de tecnologías de mitigación al cambio climático, los compromisos de mejora, sobre todo en "otros servicios profesionales, técnicos y de negocio", podrían ayudar a facilitar su comercio.

Finalmente, no se debe perder de vista la complementariedad de los modos 3 y 4 en el suministro de servicios relacionados entre sí, lo cuales merecen la debida consideración en el tratamiento de las limitaciones de estos modos de suministros.

Conclusiones

El análisis de los compromisos específicos de los países más relevantes que comercializan servicios complementarios de las tecnologías de mitigación del cambio climático revela que los principales modos de suministro de estos grupos de servicios son sumamente restringidos. Hasta ahora, los avances en las ofertas iniciales y revisadas de los Miembros de la OMC han sido limitados.

Varios estudios empíricos revelan que algunos de los servicios básicos necesarios para las opciones de mitigación - que van desde proyectos de eficiencia energética a los proyectos de escala de servicios públicos de energía eólica - a menudo no están disponibles en los países receptores. La liberalización del comercio de estos servicios, por lo tanto, podría no sólo facilitar la difusión de las tecnologías asociadas a la mitigación del cambio climático, sino también a facilitar el acceso para los países interesados.

Aunque se plantean preocupaciones en torno a que "los servicios complementarios de las tecnologías de mitigación del cambio climático" podrían agravar el problema persistente de "uso dual", el AGCS presenta la suficiente flexibilidad para precisar el alcance de los compromisos en las listas de los Miembros. Sin embargo, hay que tener en cuenta que facilitar el comercio de "servicios complementarios de las tecnologías de mitigación del cambio climático" va más allá de los límites de la AGCS, ya que las barreras comerciales a estos servicios no están limitadas a acceso a mercados y trato nacional.

*Consultora independiente. Esta publicación es una versión abreviada de un estudio recientemente publicado por ICTSD, bajo el título de Facilitating Trade in Services Complementary to Climate-friendly Technologies, el cual puede consultarse en: https://es.ictsd.org/themes/natural-resources/facilitating-trade-in-services-complementary-to-climate-friendly.

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