El agribusiness del Cono Sur frente a la 11ª Ministerial de la OMC

30 Agosto 2017

El presente nos encuentra en un contexto internacional complejo e incierto, en donde, luego de años de estancamiento del crecimiento económico y el comercio mundial, la amenaza del proteccionismo no puede ser ignorada. Sumado a ello, el reciente incremento de la agresividad de Estados Unidos hacia el sistema multilateral, incrementa la preocupación e incertidumbre acerca del futuro del andamiaje comercial existente.

 

Frente a ello, la 11ª Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Buenos Aires se presenta como un potencial momento de inflexión en lo que se refiere a la gobernanza internacional. En ese sentido, es necesario concentrar esfuerzos por proteger el sistema multilateral en general y a las reglas del comercio internacional, en particular.

 

Ante ello, los países de la región, así como el sector privado, deben tomar los recaudos necesarios para rescatar los avances logrados en la OMC. Aunque pueda parecer difícil identificar progresos en las negociaciones multilaterales, sería imprudente desconocer sus avances sobre todo en materia de regulación de comercio, fijación de estándares comunes y solución de diferencias. Además, es necesario proteger estos logros y, al mismo tiempo, impulsar la continuidad en la agenda de negociaciones.

 

En agricultura, la agenda original planteada para la Ronda Doha aún mantiene plena vigencia para el sector privado del Cono Sur. No obstante, se debe reconocer que la agenda ha permanecido virtualmente estancada desde su lanzamiento y sólo se han alcanzado algunos resultados parciales. Es fundamental rescatar los avances logrados en las últimas dos Conferencias Ministeriales de Bali y Nairobi, particularmente la suscripción del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) y la Decisión de Eliminación de Subsidios a las Exportaciones Agrícolas, respectivamente.

 

De los avances en las negociaciones existentes, pareciera probable, en la próxima Conferencia Ministerial, algún acuerdo que recorte los actuales niveles permitidos de ayuda interna. Si bien las propuestas que parecieran tener mayor consenso previo no resultan demasiado ambiciosas y estarían enfocadas a “cortar agua” – es decir, no afectarían los niveles de ayuda efectivamente aplicados –, no debe dejarse de lado que un incremento de la ayuda interna podría provocar significativas distorsiones en los mercados agrícolas globales. Dado el contexto global actual y los grados de libertad existentes para la aplicación de mayores apoyos a los productores, reducir los límites consolidados de ayuda interna podría no ser una mala estrategia de negociación para la región.

 

Sin embargo, desde una óptica netamente privada, el pilar agrícola más relevante de las negociaciones se concentra en acceso a mercado, debido a que constituye la barrera más palpable y directa a la que se enfrentan los exportadores al momento de explorar un nuevo mercado.

 

Como es sabido, este pilar ha estado virtualmente estancado, y ya han pasado casi diez años desde la presentación del último documento con cierta ambición (la Revisión 4, de 2008) – lo que ha llevado a cierta frustración en las negociaciones.

 

Si bien inicialmente se lograron progresos en la reducción de aranceles consolidados y aplicados, el “acceso efectivo” aún sigue restringido por diferentes tipos de prácticas, en especial para productos de mayor valor agregado, lo que atenta contra la diversificación de exportaciones y la generación de empleo en los mercados de origen. Entre las principales barreras que continúan vigentes, se encuentran los picos arancelarios, la progresividad arancelaria, los aranceles específicos, la administración de contingentes, los altos niveles de disparidad en los aranceles aplicados entre los países y la proliferación de barreras no arancelarias – reglamentadas a través del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS, por su sigla en inglés) y del Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio (TBT, por su sigla en inglés).

 

Aunque pareciera una obviedad, debe recordarse que la Ronda Doha también fue conocida como “Programa de Doha para el Desarrollo”, en parte para destacar al desarrollo como un fin primordial. Este objetivo fue ratificado y ampliado al momento que los gobiernos acordaron los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en las Naciones Unidas. En ambos casos, se especifica que uno de los medios para lograr este objetivo es la reducción de las restricciones comerciales y de las distorsiones en los mercados agrícolas mundiales.

 

Dado que la estructura productiva de la mayor parte de los países de menor desarrollo relativo (PMDRs) y los países en desarrollo está dominada por la agricultura, los países desarrollados – y los grandes importadores netos de alimentos – deberían hacer un esfuerzo adicional para facilitar el “acceso efectivo” a dichos mercados para productos agrícolas. Ello se contradice no sólo con el hecho de que el promedio simple de aranceles agrícolas y alimentarios de los países desarrollados es más elevado que en PMDRs, sino también con el creciente andamiaje institucional desarrollado por los primeros, a fin de desplegar nuevas barreras no arancelarias al comercio, siendo las barreras ambientales su faceta más moderna.

 

Dada la relevancia para el sector privado agroindustrial del Cono Sur y las dificultades para lograr resultados en éste ámbito en el actual contexto, los países de la región deberían abogar por lograr compromisos que garanticen que el trabajo en este pilar continúe después de la 11ª Conferencia Ministerial. Además, deberían trabajar para definir consensualmente una hoja de ruta hacia la próxima reunión.

 

Ante las dificultades de acceso, muchos países centraron su estrategia de acceso a mercados más desarrollados en la concreción de acuerdos bilaterales de comercio. Sin embargo, esa no es una estrategia viable desde una óptica de promoción del desarrollo a nivel global, ya que, si bien se observó una reducción de aranceles entre países que conformaron acuerdos comerciales, esto erosionó indirectamente las preferencias arancelarias que ostentaban terceros mercados – en muchos casos, PMDRs.

 

Incluso, la concreción de tratados de libre comercio es riesgosa para los mismos países firmantes, puesto que, para concretar negociaciones bilaterales, generalmente resulta necesario otorgar más concesiones que en una negociación multilateral. Adicionalmente, en un acuerdo bilateral, el poder de negociación depende del peso específico de cada país y del andamiaje institucional existente para dar soporte al acuerdo en cada caso.

 

Por ello, los tratados de libre comercio no parecen ser la respuesta más adecuada para hacer frente a las barreras comerciales existentes e impulsar una agenda de desarrollo que alcance a todos los países del globo. Ante esta certeza, el reclamo de avance en la negociación sobre acceso a mercados es legítimo y necesariamente debe someterse a debate en la mesa de negociación.

 

En particular, la negociación también deberá incluir los Acuerdos SPS y TBT, a fin de garantizar un “acceso efectivo” a los mercados. Sin dudas, ello mejoraría significativamente las posibilidades de desarrollo de los países del Cono Sur y de la mayoría de los PMDRs. En muchos casos, se podrían lograr avances significativos en el “acceso efectivo” a mercados si se trabaja sobre el fortalecimiento de la transparencia.

 

Actuando como una red de actores e instituciones del sector privado del Cono Sur, el Grupo de Países Productores del Sur (GPS)[1] busca la defensa y el fortalecimiento del andamiaje institucional de la OMC frente a los obstáculos que caracterizan el escenario reciente. Para ello, trabaja con el sector privado en la identificación de prioridades y en la facilitación del debate con los gobiernos de la región, acercando propuestas y dando soporte técnico e institucional.

 

Al mismo tiempo, reconociendo la dificultad de las negociaciones, el GPS también propugna por la incorporación de nuevos temas en la agenda. En ese sentido, el problema de la seguridad alimentaria y su vinculación con el comercio agrícola y el cambio climático es un tema en lo que GPS viene trabajando desde hace algunos años.

 

Desde esta óptica, el comercio no sólo sería una herramienta para mejorar la seguridad alimentaria de los países y hogares más vulnerables, sino que también se podrían disminuir, a través del comercio, las emisiones globales totales, trasladando las producciones agrícolas hacia regiones más eficientes en la producción de alimentos y el uso de recursos[2].

 

A su vez, dada la relevancia de la región en la provisión de alimentos, no debería perderse la oportunidad de abordar de manera efectiva el problema de la seguridad alimentaria a escala mundial. Como países exportadores de alimentos, una alternativa potencialmente viable dentro del marco de las negociaciones de la OMC podría ser comprometer la eliminación definitiva de derechos de exportación y otras restricciones a la exportación, a fin de dar previsibilidad a los mercados y aumentar el comercio agrícola – con el consecuente impacto sobre precios. Para ello, también deberían generarse concesiones o compromisos de los principales países importadores que faciliten el ingreso de productos agrícolas y alimentos a dichos mercados, en especial en lo que se refiere al acceso de productos alimenticios de mayor valor agregado.

 

Por otro lado, el sector privado del Cono Sur, está mostrando una creciente preocupación por la potencial proliferación de estándares ambientales – tanto públicos como privados – en la producción y comercialización de productos agropecuarios y alimentos. Los más claramente identificados se refieren a la estimación y a los cálculos de emisiones de gases de efecto invernadero – o “huella de carbón”. También se han planteado otros, como la “huella hídrica” y, en el caso de la Unión Europea (UE), se está implementando una amplia serie de indicadores (14, en total), conocida como “huella ambiental”. La atención puesta en estos estándares representa un desafío inmediato para el comercio agrícola, en especial por la dificultad de cumplimiento y la insuficiencia de evidencia científica que justifique claramente su imposición.

 

Frente a ello, los países de la región y los exportadores de alimentos en general, deberían analizar la conveniencia de incorporar los estándares ambientales dentro de la agenda de negociaciones de la OMC, a fin de enmarcar y dar previsibilidad a dichos esquemas. Más precisamente, podrían ser incluidos dentro del Acuerdo de TBT de la OMC, ya que su Artículo 2 incorpora la protección del medio ambiente como uno de los objetivos que justifica la imposición de barreras técnicas al comercio.

 

Sin embargo, son los funcionarios y negociadores los que deben considerar cómo estas ideas pueden ser refinadas y elaboradas para contribuir a la construcción de mercados más equitativos y sostenibles para la agricultura y la consecución de la seguridad alimentaria.

 

En cualquier caso, es poco probable que dichas propuestas puedan ser trabajadas e incorporadas a tiempo para la 11ª Conferencia Ministerial. En Buenos Aires, los negociadores deberán lograr un equilibrio cuidadoso a fin de no diluir los aparentes acuerdos alcanzables en ayuda interna y subsidios a la pesca. El debate futuro debería incorporar de manera efectiva el problema de la seguridad alimentaria y el desarrollo a escala mundial: cualquier declaración o compromiso en este sentido puede ser reconocido como un significativo hecho a recordar de la reunión de Buenos Aires.

 

Mientras tanto, el GPS seguirá abogando por el avance de las negociaciones en el resto de la agenda agrícola e impulsando nuevos temas. Sin lugar a dudas, la 11ª Conferencia Ministerial en Argentina será una excelente oportunidad para que el sector privado de la región haga resaltar los desafíos futuros, plantee potenciales soluciones y procure por la incorporación de nuevos temas en la agenda de la OMC.

 

A su vez, debido a los recientes acontecimientos políticos que ponen en debate la estructura global de gobernanza, el compromiso cooperativo internacional que surja de Buenos Aires es más relevante que nunca. Sin él, difícilmente se puede dar respuesta a los desafíos mundiales que plantean la pobreza, la seguridad alimentaria y el subdesarrollo. Sin dudas, el comercio no podrá proporcionar, por sí sólo, una solución completa a éstos problemas, pero constituye un elemento esencial en cualquier estrategia que proyecte impulsar el desarrollo de los PMDRs y procurar mayor equidad.

 

*Pablo Elverdines economista, asesor de estrategia y contenidos de GPS y miembro del Grupo CEO en Argentina.




[1] Tal como lo ilustra el coordinador-general de GPS, Horacio Sánchez Caballero, “Desde el sector privado de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y como principales exportadores netos de alimentos del mundo, el Grupo de Países Productores del Sur continúa trabajando y generando propuestas a fin de incluir a la seguridad alimentaria como un nuevo tema en la agenda de comercial global”.

[2] Véase: Viglizzo, E.; Ricard, M. Virtual Water in the Rural Sector of Argentina, Brazil, Paraguay y Uruguay and its Potential Impact on Global Water Security. Buenos Aires: Grupo de Países de Productores del Sur, 2017. Véase también: Viglizzo, E. Huella de Carbono e Intensificación Sustentable en la región de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Buenos Aires: Grupo de Países Productores del Sur, 2014.

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