El Acuerdo sobre Bienes Ambientales y sus beneficios climáticos

9 Diciembre 2014

En julio del presente año, un grupo de 14 miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) comenzaron las negociaciones plurilaterales destinadas a lograr el “libre comercio global” en una amplia gama de bienes ambientales. En una declaración conjunta, los participantes dijeron que los desafíos globales de protección ambiental y cambio climático requieren una acción urgente. La eliminación de aranceles y barreras no arancelarias al comercio pueden reducir el costo de los bienes ambientales en los mercados nacionales de los países importadores y tiene el potencial de jugar un papel en las políticas de mitigación del cambio climático mediante la ampliación del uso de energía renovable.

El “Acuerdo sobre Bienes Ambientales” (ABA) entrará en vigor una vez que se sume una masa crítica de miembros de la OMC o, en otras palabras, países que representen una gran parte del comercio global de los bienes seleccionados para su liberalización. Los beneficios de la eliminación de aranceles luego serán extendidos a todos los otros miembros de la organización multilateral sobre la base de Nación Más Favorecida (NMF).

Determinar el umbral exacto de la masa crítica será una parte clave de las conversaciones. Miembros de la OMC involucrados en el Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI), el cual también fue negociado sobre una base plurilateral abierta, acordaron un umbral del 90%. En teoría, los participantes del ABA podrían adoptar cualquier umbral considerado lo suficientemente amplio como para reducir las preocupaciones sobre los free riders –aquellos que no participan, pero que se benefician de la reducción y eliminación de aranceles sin reducir o eliminar sus propios aranceles– como requisito previo para que el acuerdo entre en vigor.

Selección de los bienes
Determinar cuáles bienes se incluyen es cuando en realidad comienza la acción en este tipo de negociaciones. Los actuales participantes del ABA han dicho que retomarán la Lista del APEC de Bienes Ambientales aprobada por los líderes de las 21 economías del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) en una reunión llevada a cabo en Vladivostok, Rusia, en 2012. El objetivo de las economías APEC es reducir los aranceles aplicados de NMF a 5% o menos para una lista negociada de bienes ambientales a fines de 2015.

Los aranceles aplicados son los derechos de aduana percibidos en frontera. En contraste, algunos miembros del ABA han indicado que les gustaría reducir los aranceles consolidados, específicamente los niveles máximos de aranceles que los miembros de la OMC potencialmente podrían establecer. Se espera que los aranceles consolidados para todos los bienes cubiertos por el ABA se reduzcan a cero.

La lista de APEC clasifica los bienes ambientales bajo 54 subpartidas de 6 dígitos del Sistema Armonizado (SA). Este es una nomenclatura desarrollada por la Organización Mundial de Aduanas para clasificar de manera uniforme los productos comercializados internacionalmente. Solo algunas subpartidas del SA incluyen exclusivamente o predominantemente bienes ambientales. La lista de APEC utiliza el término “ex-out” para indicar que solo una parte de una subpartida del SA en particular puede ser considerada como un bien ambiental, de acuerdo con especificaciones de producto adicionales y observaciones proporcionadas por economías APEC.

Los aranceles luego se aplican al nivel de línea arancelaria (LA) en listas arancelarias nacionales, o regionales en el caso de la Unión Europea (UE)– mientras que los datos sobre el comercio mundial solo están disponibles al nivel de toda la subpartida del SA. Algunas listas de aranceles nacionales pueden incluir ciertos códigos para bienes ambientales de uso único que son parte de las subpartidas de la lista APEC, por ejemplo, celdas solares.

Un desafío es que la mayoría de los bienes ambientales son productos de doble uso que también tienen aplicaciones no ambientales, por ejemplo, artículos tales como turbinas de gas y generadores de corriente alterna. Por otra parte, otros bienes ambientales pueden caer bajo líneas arancelarias que también incluyen productos no relacionados que en algunos casos son altamente comercializados.

Cuando una LA específica para un producto ambiental está disponible en el calendario de compromisos de un miembro de la OMC, la implementación de una reducción arancelaria es una labor sencilla. Cuando las LA se definen en términos más amplios que el bien ambiental seleccionado para la liberalización arancelaria –como a menudo será el caso– un miembro de la OMC podría eliminar los aranceles para la LA entera o crear una nueva línea que comprenda el bien ambiental con más detalle.

Expandiendo las fronteras
La liberalización del comercio impulsada por un Acuerdo sobre Bienes Ambientales puede ir más allá de los bienes ambientales, ya que como se ha explicado puede ser difícil centrarse específicamente en estos últimos.

En general, este es un acontecimiento positivo, ya que la liberalización del comercio tiene beneficios económicos potenciales más amplios. Sin embargo, algunos miembros de la OMC que se unan a un Acuerdo sobre Bienes Ambientales podrían querer utilizar las actuales líneas arancelarias nacionales o crear nuevos ex-outs en sus propias listas arancelarias, cuando sea posible, de manera que les permita mantener su derecho bajo las reglas de la OMC de aplicar aranceles a productos no relacionados.

Utilizar ex-outs puede ayudar a lograr reducciones arancelarias que se centren mejor en los objetivos ambientales, lo cual podría facilitar las negociaciones. No obstante, crear nuevos ex-outs también podría implicar costos y en ciertos casos trabajo adicional para los funcionarios de aduanas. Puede haber una necesidad de trabajo técnico entre los participantes del ABA que deseen crear líneas arancelarias que abarquen específicamente los bienes ambientales o el uso final ambiental del producto.

También será interesante ver cómo las economías APEC, de ser el caso, implementan cambios en sus listas arancelarias nacionales para cumplir con el compromiso de reducción arancelaria del mismo Foro. En su más reciente encuentro anual llevado a cabo en noviembre en Beijing, China, los líderes de APEC hicieron un llamado a presentar planes de implementación para la reunión de ministros de comercio del Foro el próximo año en línea con compromisos anteriores.

¿De cuánto comercio estamos hablando?
En el periodo 2011-2013, el comercio en las subpartidas de la lista APEC estuvo alrededor de los US$ 400 mil millones por año, ya sea medido por exportaciones o importaciones, excluyendo el comercio dentro de la UE. Esto representa aproximadamente 3% del total del comercio mundial y 4% del comercio mundial de productos manufacturados.

Un análisis más detallado a la lista APEC revela que el comercio de bienes ambientales representa solo una pequeña parte de todo el comercio en varias subpartidas. De hecho, un estudio sostiene que 46 de las 54 subpartidas del SA de la lista APEC reflejan los bienes que no se utilizan principalmente para fines ambientales (Vista Analysis AS, 2014).

Por otro lado, la lista APEC solo incluye parte de los bienes ambientales comercializados internacionalmente hoy en día. Adicionalmente, productos de uso múltiple con ciertas aplicaciones ambientales pueden comercializarse bajo varias subpartidas del SA que no suelen incluirse en los análisis del comercio de bienes ambientales.

Sobre la base de datos de Comtrade, se estima que los 14 participantes originales del ABA representaban el 86% del comercio mundial en las 54 subpartidas de APEC de 2012 –78% de importaciones y 93% de las exportaciones. Esta cifra incluye reimportaciones y reexportaciones así como el comercio dentro de la UE, cuya exclusión redondearía los números hacia abajo.

Debido a los desarrollos en el comercio de energía solar fotovoltaica y a la caída de los precios de este tipo de energía, a la incertidumbre de políticas en muchos países y al efecto de las medidas antidumping y de derechos compensatorios, el comercio del grupo en las subpartidas ha declinado en términos de valor comparado con respecto a 2012, mientras que el comercio de los no participantes en el ABA se incrementó.

Solo si el asunto sobre los free riders resulta ser un tema clave en las negociaciones del ABA, los participantes podrían eventualmente dar más peso a la participación de más del 90% en las exportaciones mundiales.

Los no participantes del ABA con el mayor valor de comercio total en las 54 subpartidas de la lista APEC para el periodo 2010-2013 son, en orden descendente, México, Malasia, India, Rusia, Tailandia, Brasil, Turquía, Sudáfrica, Indonesia, Arabia Saudita, Filipinas, Israel y Vietnam (Turquía e Israel han solicitado su ingreso al ABA).

Identificando el potencial climático
Mientras que la lista APEC se tomará como punto de partida, los participantes del ABA se comprometen a explorar un amplio rango de productos adicionales. La ronda de septiembre se centró en los bienes que podrían incluirse en el ABA en dos frentes: el control de la contaminación del aire y el manejo de residuos sólidos y peligrosos.

Durante una tercera ronda de discusión a principios de diciembre, los participantes considerarían productos relacionados con el manejo de aguas residuales y el tratamiento de agua, remediación y limpieza ambiental y la reducción del ruido y la vibración. Los bienes relacionados con energía más limpia y renovable, así como la eficiencia energética están programados para su negociación a principios de 2015, mientras que una ronda de discusión posterior abordará el monitoreo, análisis y evaluación ambiental, así como los productos ambientalmente preferibles y aquellos relacionados con la eficiencia de recursos.

Uno de los desarrollos más significativos en el sector energético en años recientes ha sido la disminución en el costo de tecnologías de energía renovable para el suministro de electricidad. Un nuevo informe de The New Climate Economy confirma que la energía renovable, particularmente la eólica y solar, es cada vez más competitiva en costos y en muchos lugares es capaz de estar a la par de los combustibles fósiles sin la ayuda de subsidios. La eliminación o reducción de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de equipos y componentes de energía renovable podría facilitar aún más el uso de la energía renovable en la matriz total de energía, mientras que la liberalización del comercio también podría brindar oportunidades de exportación y desarrollo económico.

La lista APEC proporciona una cobertura razonablemente buena de ciertos productos de suministro de energía renovable, particularmente en los sectores de energía solar fotovoltaica y eólica. La lista también incluye productos que pueden contribuir a mejorar el acceso a energía limpia, por ejemplo pequeños conjuntos generadores hidroeléctricos, oceánicos, geotérmicos y turbinas de gasificación de la biomasa. Por otro lado, algunos sectores de energía renovable no están incluidos, por ejemplo, el equipo utilizado en aplicaciones de energía hidroeléctrica no fue seleccionado para la lista APEC, aunque el SA incluye subpartidas para turbinas hidráulicas y piezas.

Mientras la lista sí incorpora tanto los equipos y piezas de energía renovable –que pueden ser útiles para un enfoque de cadena de valor a fin de reducir costos–, ciertos segmentos de las cadenas están ausentes. Por ejemplo, un rango de componentes posteriores utilizados en sistemas de energía solar fotovoltaica como inversores solares tampoco está presente tal vez porque la subpartida relevante del SA incluye productos que se aplican principalmente en otros usos.

A partir de presentaciones previas hechas en la OMC y aquellas identificadas en trabajos llevados a cabo por el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD, por sus siglas en inglés), productos y componentes adicionales y relevantes para la energía renovable y el acceso a la energía limpia podrían ser considerados. Estos abarcan, por ejemplo, espejos de Fresnel y módulos reflectores utilizados en aplicaciones de energía solar por concentración, bombas de calor, así como piezas y componentes utilizados en tecnologías de suministro de energía renovable. Algunos de estos productos son de usos múltiples con valores de comercio relativamente grandes, tales como tableros y paneles de control, cajas multiplicadoras y rodamientos utilizados en instalaciones de energía renovable.

 

"La eliminación o reducción de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de equipos y componentes de energía renovable podría facilitar aún más el uso de la energía renovable en la matriz total de energía, mientras que la liberalización del comercio también podría brindar oportunidades de exportación y desarrollo económico."

 

Otros estudios recientes de ICTSD también han destacado productos que contribuyen a un mejor acceso a la energía limpia, en particular aparatos solares fuera de red. Las oportunidades para sumar dichos productos en el ABA pueden explorarse aunque la falta de datos puede ser un problema. Los mercados fuera de red y flujos de comercio para sistemas solares domésticos, mini-redes, bombas solares, cocinas solares y aparatos solares de iluminación son difíciles de rastrear. Ciertos productos que pueden ser necesarios en aplicaciones solares fuera de red tales como baterías, controladores de carga, y los convertidores de energía han sido incluidos en presentaciones anteriores en la OMC, pero no en la lista APEC y podrían ser parte de posibles incorporaciones en el ABA.

Es evidente que la selección de productos adicionales para el ABA se enfrentará a retos similares a aquellos detallados en la lista APEC, por lo que se pueden desarrollar algunos criterios para guiar este ejercicio que debe ser guiado principalmente por consideraciones ambientales. Impactos posibles de la eliminación de aranceles y factores prácticos como la facilidad de implementar cortes arancelarios tomando en cuenta las clasificaciones del SA y las listas arancelarias nacionales existentes, comprendidos los costos y beneficios de crear nuevas LA también podrían ser tomados en cuenta.

En la medida en que se avance en este tema existe también la necesidad de explorar maneras de lograr una imagen un poco más precisa del comercio en bienes ambientales definidos. El análisis de la información disponible sobre el comercio en las líneas arancelarias nacionales de los principales socios comerciales puede aportar algunas perspectivas sobre cómo interpretar los flujos de comercio estimados al nivel de ciertas subpartidas del SA que incluyen productos no relacionados. Indicadores adicionales y encuestas de negocios para bienes y servicios ambientales podrían ser útiles para este propósito.

Posibles impactos
Mientras que un ABA que reduzca aranceles es ciertamente un paso hacia adelante, el impacto global sobre los niveles arancelarios en bienes ambientales es probable que sea relativamente pequeño, dado que los aranceles aplicados sobre la base de NMF en la mayoría de los países participantes ya son bajos.

Para la lista APEC, el promedio simple de aranceles aplicados NMF en los miembros del ABA en su conjunto es apenas de 1,67%. Este promedio tan bajo se puede explicar principalmente por el gran número de artículos libres de aranceles, de hecho más de la mitad de todas las importaciones se encuentran totalmente libres de aranceles sobre la base de NMF. Considerando solo esos artículos gravables, el promedio simple de aranceles aplicados sobre la base de NMF de 4,3% es más significativo, aunque aún modesto. Sin embargo, aun en el caso donde los aranceles son bajos su eliminación puede volver ciertas tecnologías de energía renovable más competitivas en cuanto a costos, incluida la reducción de los impactos de aranceles acumulados que enfrentan los productos que cruzan varias veces las fronteras en el contexto de las cadenas globales de valor.

La consolidación de aranceles también puede facilitar el comercio al proporcionar una mayor previsibilidad. Los aranceles consolidados entre los participantes más grandes también son bajos. Por ejemplo, los promedios simples y ponderados en función del comercio de aranceles consolidados son solo de alrededor de 1,5% tanto en la UE como en Estados Unidos (EE.UU.), aunque esta cifra es de 5,2% para China.

Aranceles para nueve subpartidas de la lista del APEC, incluyendo la subpartida HS 854140 dispuesta para el comercio en celdas, paneles y módulos solares ya están cubiertas por completo por el ATI y ya que todos los participantes del ABA son signatarios del ATI, ya han consolidado sus aranceles al 0%. Para que ocurra una mayor liberalización arancelaria en estas áreas, un país no participante del ATI necesitaría unirse al ABA. Abordar barreras no arancelarias en algún momento podría facilitar el despliegue de energía renovable. El ABA también podría jugar un papel en ayudar a prevenir fricciones comerciales.

Impulsar despliegues de bajo carbono
Hasta la fecha, los participantes del ABA dominan el mercado mundial de energía renovable. La inversión total en energía renovable alcanzó US$ 214.4 mil millones de dólares en 2013, de acuerdo con un informe conjunto, con China, UE, EE.UU., Japón, Canadá y Australia juntos representando casi el 80% de esta cantidad.

De forma colectiva, los participantes originales del ABA representaron casi el 90% de las nuevas adiciones de capacidad de energía eólica y más del 90% de las adiciones de capacidad de energía solar fotovoltaica en 2011-2013, aunque con cortes muy diferentes a nivel de participantes individuales.

El comercio internacional de bienes de energía renovable ha jugado un papel importante al difundir los beneficios de la reducción de costos de tecnología en todo el mundo, incluyendo la caída de precios de paneles solares y turbinas eólicas. Tales reducciones de costos, en combinación con políticas nacionales de energía limpia, son un motor importante de la inversión en energías renovables en países en desarrollo.

Para el periodo 2011-2013, las importaciones de equipos de energía solar fotovoltaica en países en desarrollo no participantes del ABA aumentaron significativamente en términos de valor y aún más en términos de volumen, por ejemplo en Sudáfrica, Filipinas y Chile. Una gran parte de la nueva demanda emergente de importaciones de equipos de energía renovable en países en desarrollo la satisface China.

Además, la reducción y eventual eliminación de aranceles para productos intermedios puede disminuir los costos de instalaciones de energía renovable en países importadores y permitir, al mismo tiempo, a ciertos países en desarrollo participar en cadenas globales de valor. Algunas listas arancelarias nacionales como las de EE.UU. y China, incluyen códigos específicos para componentes de energía eólica. Las estadísticas de importaciones de EE.UU. muestran que ciertos países no participantes del ABA son proveedores clave de componentes específicos.

De hecho, en 2012 Vietnam fue el mayor proveedor extranjero de generadores de corriente alterna para equipos generadores eólicos al mercado de EE.UU., mientras que México representó alrededor del 70% de las importaciones estadounidenses de piezas para dichos generadores. Brasil fue el mayor proveedor extranjero de aspas y bujes de turbinas eólicas, representando junto con India más de la mitad del valor de importaciones estadounidenses.

El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático publicó una síntesis de su Quinto Informe de Evaluación a principios de noviembre alertando que las vías que probablemente limiten el calentamiento global por debajo de 2 ºC respecto a niveles pre-industriales requerirán reducciones de emisiones sustanciales en las próximas décadas y cerca de cero emisiones para finales de siglo. El informe señala que una mayor utilización de suministro de electricidad de bajo carbono sería una forma clave de mitigar el cambio climático.

El próximo año marcará un momento decisivo en la gobernanza climática internacional mientras los gobiernos buscan definir un acuerdo global de reducción de emisiones que pueda enviar una señal importante a los mercados energéticos. En este contexto, se avecinan oportunidades para lograr beneficios climáticos de desarrollo sostenible y comerciales a partir de la reducción o eliminación de aranceles y barreras no arancelarias a los bienes y servicios ambientales, incluso a través de un ABA futuro. También en el contexto climático, los negociadores del ABA tendrán que sumergirse en los detalles para asegurar que la liberalización del comercio negociado en el ABA pueda hacer una contribución significativa al despliegue de tecnologías energéticas más limpias y renovables, facilitando con ello la reducción de emisiones.

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