El Acuerdo de Valoración en Aduana de la OMC es interpretado por primera vez

18 Diciembre 2009

Fernando Piérola

El reclamo de Panamá sobre el sistema de precios indicativos aplicados en aduana por Colombia, dio paso a que por primera vez en casi 15 años de existencia del sistema de solución de diferencias de la OMC, un Grupo Especial interprete el Acuerdo de Valoración en Aduana (AVA).

En la diferencia Colombia - Precios indicativos y restricciones de los puertos de entrada (DS366), uno de los asuntos sometidos a la consideración del Grupo Especial (GE) fue el uso de los precios indicativos para la valoración en aduana.

Panamá reclamó que dicha práctica es incompatible con varios de los métodos de valoración aduanera previstos en los artículos 1 a 3, 5 y 6 del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (el Acuerdo de Valoración en Aduana, o simplemente AVA), y era equiparable a tres métodos prohibidos bajo el artículo 7.2 apartados (b), (f) y (g) del AVA.
Lo anterior merece ser resaltado debido a la importancia de la valoración aduanera para la aplicación de concesiones arancelarias ad valorem, que es una de las piedras angulares del sistema comercial multilateral y componente fundamental en las negociaciones comerciales multilaterales, incluso en la actualidad.

La ausencia de controversias comerciales al respecto podía haber sido interpretada como una virtud del AVA, en el sentido que el equilibrio de intereses establecido por sus disposiciones ha evitado el surgimiento de conflictos de interés.  Sin embargo, sea la interpretación que fuere, el informe del GE brinda luces sobre la facultad de los gobiernos para reglamentar las bases de valor sobre las que impondrán derechos de aduana.

¿Cuál debe ser el valor "apropiado"?

Antes del AVA, la respuesta dividía gobiernos. El enfrentamiento se daba entre  quienes apoyaban el uso de un valor hipotético bajo diferentes modalidades (por ejemplo, un valor competitivo) y quienes abogaban por el uso del valor real del bien. El AVA resuelve esta interrogante al garantizar la supremacía del valor de "transacción" o valor realmente pagado o por pagar del bien. En su defecto, el AVA establece una secuencia jerárquica de diferentes métodos de valoración, que giran en torno a las circunstancias concretas de cada transacción.

En Colombia - Precios indicativos y restricciones de los puertos de entrada, Panamá cuestionó el hecho de que Colombia había establecido con antelación a las transacciones de importación determinados valores, llamados "precios indicativos", para utilizarlos en el proceso de valoración de las mercancías en cuestión.

Para Panamá, la utilización de estos valores era inconsistente con los métodos de valoración previstos en el AVA, dado que éstos presuponen la determinación del valor en aduanas caso por caso, a la luz de las circunstancias específicas de cada transacción. Por su parte, Colombia alegó como defensa el recurso de que dichos precios son utilizados como mecanismos de control para detectar problemas de subvaloración; esto al momento de levante de las mercancías, pero no para la determinación del valor en aduanas, el cual se determinaría posteriormente al levante, en una etapa denominada "control posterior".

Para la evaluación del asunto, el GE estableció que sería necesario determinar el momento en el que se daba la valoración en aduanas a la luz del ordenamiento jurídico colombiano. Sobre esta base, el GE determinó que efectivamente precios indicativos eran utilizados como el valor para el cobro de derechos de aduana, siempre que el valor de transacción fuera inferior a ellos.

Para llegar a esta conclusión, el GE destacó determinados principios básicos que subyacen a las obligaciones contenidas en el AVA.  El GE confirmó la primacía de la determinación del valor en aduanas 'caso por caso' con el objetivo de reflejar las condiciones particulares de la venta del producto en cuestión. De manera implícita, el GE dejó de lado algunas interpretaciones del AVA según las cuales el gobierno puede establecer a priori el valor en aduanas para que luego este pueda ser modificado después de haber pagados los derechos respectivos.  El GE constató que un sistema que define el valor en aduanas de modo fijo para categorías amplias de productos y sin que se examinen las circunstancias específicas en torno a la transacción, como sucedía con los precios indicativos de Colombia, no refleja ninguna de las metodologías establecidas en las disposiciones referidas del AVA

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Por otra parte, el GE confirmó que la valoración en aduana en el AVA tiene un carácter secuencial, y esto permite a las autoridades de aduanas pasar de un método a otro sin violar el anterior, siempre y cuando este no pueda ser usado. En este caso, el GE constató que el sistema colombiano de precios indicativos no permitía que las autoridades aduaneras apliquen secuencialmente los métodos de valoración en aduana previstos en los artículos 1 al 6 del AVA.

Finalmente, el GE determinó que el sistema colombiano es equivalente a un sistema que impone la aceptación del más alto de los dos valores alternativos para la valoración en aduana: los derechos de aduana son cobrados sobre la base de los precios indicativos o del valor de la transacción, el que sea el más elevado. Además, el GE constató que con el sistema de precios indicativos funciona como un sistema de ‘precios mínimos' dado que sin su pago no se pueden importar los bienes en cuestión a Colombia.

Implicaciones del informe del GE para la interpretación y aplicación  del AVA

El enfoque del GE para dilucidar los aspectos controvertidos en esta diferencia brinda luces para la interpretación y aplicación del AVA.  El GE ha esclarecido un aspecto que políticamente podía ser controvertido: la facultad de los gobiernos para establecer presunciones a priori sobre el valor en aduanas y trasladar la carga de la refutación al importador, de modo tal que si este no lo consigue, debe pagar los derechos de aduana sobre la base del valor presunto.  A la luz de las conclusiones del GE, parecería que se puede afirmar que un gobierno no puede presumir un valor en aduanas si no lo hace de conformidad con los métodos de valoración del AVA, los cuales exigen determinaciones puntuales en torno a los hechos específicos de cada caso.

De esta manera, se refuerza una de las implicaciones de política comercial más importantes del AVA: la renuncia por parte de los Miembros al establecimiento de manera centralizada y jerarquizada de valores "guía" que tengan incidencia sobre la determinación del valor en aduanas.  Como contrapartida, los Miembros han aceptado delegar poder a sus autoridades de aduana locales en los puntos de importación, de modo que cuenten con la competencia para realizar las determinaciones a la luz de cada caso.

Ciertamente, el asunto plantea interrogantes con respecto a otros intereses de Estado que están latentes en la actividad de verificación aduanera: ¿Cómo garantizar la competencia adecuada de las autoridades locales para el manejo de todos y cada uno de estos temas? ¿En qué medida debe el Estado invertir mayores recursos para garantizar el cumplimiento total con sus obligaciones en materia aduanera a través de sus autoridades locales? ¿Se debería tomar medida conexa alguna para minimizar el posible riesgo de colusión entre las autoridades locales y los importadores en la determinación de los valores en aduana?.  Estas son preguntas legítimas que probablemente se plantearon muchos Miembros al momento de asumir obligaciones en el marco del AVA y que  parecería vuelven a tomar vigencia para aquellos Miembros que, a pesar de sus compromisos en el AVA, mantienen esquemas de valoración similares al esquema de precios indicativos de Colombia.

Desde la perspectiva del sector privado, la decisión del GE otorga previsibilidad sobre el imperio de la ley, tal y como está contenida en el AVA.  Queda claro entonces que las exacciones fiscales de importación deben basarse en el precio real de las mercancías y no en factores que sean ajenos a los términos de la transacción establecidos por el comprador y vendedor del bien.  De esta forma, se limitan externalidades ocasionadas por la intervención del Estado y los consecuentes costos de transacción entre las partes para el ajuste a las nuevas condiciones regulatorias en aduanas impuestas incluso de manera previa al desaduanaje de la mercancía.

Abogado del Centro de Asesoría Legal en Asuntos de la OMC, Ginebra, Suiza.  Las opiniones vertidas en este artículo son exclusivamente las del autor en su capacidad personal y no las de la institución en que trabaja. Este artículo es una versión adaptada de Piérola, F. (2009). "The Customs Valuation Agreement Interpreted for the First Time by a WTO Panel, Notes on the Panel Report in Colombia - Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry (DS366)", Global Trade and Customs Journal, Vol. 4, número 10

Informe del Grupo Especial, párrafo 7.142.

Informe del Grupo Especial, párrafo 7.143.

Informe del Grupo Especial, párrafo 7.149

Informe del Grupo Especial, párrafo 7.150

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