El Acuerdo Comercial de Energía Sostenible y la difusión de energías renovables en países en desarrollo

14 Julio 2014

Diversos estudios han demostrado la correlación entre el producto interno bruto (PIB) de un país y el consumo de energía per cápita. Así, los países ricos consumen más energía mientras que un número de países más pobres en América Latina, por ejemplo, con un PIB inferior, consumen menos. De hecho, el uso de electricidad per cápita en América Latina en 2010 era apenas una séptima parte del consumo registrado en América del Norte. De acuerdo a la Corporación Financiera Internacional (CFI), a septiembre de 2012 casi 31 millones de personas en América Latina, alrededor del 7% de la población regional, no tenían acceso a la electricidad.[1]

El Índice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, sugiere que ningún país con un consumo de electricidad anual por persona por debajo de los 4000 kWh mantiene un IDH alto de 0,9 o mayor y, por lo tanto, ningún país con un consumo mayor a 5000 kWh cuenta con un valor inferior a 0,8. El estudio incluyó a las 60 economías más pobladas que comprenden el 90% de la población mundial. En varios países del centro y sur de América Latina existe una fuerte correlación entre el uso de electricidad anual per cápita y el IDH. En Chile, por ejemplo, el IDH 2013 fue de 0,819 con un consumo de electricidad anual per cápita que ronda los 3000 kWh.

Dicho de otro modo, la imposibilidad de uso de energía afecta el grado de desarrollo de las naciones, lo que deriva en problemas generales de salud –particularmente de la mujer–, de seguridad, educación, medio ambiente y detona, por último, pérdida de productividad.

Aún cuando el acceso a la electricidad es considerado un componente importante en el mejoramiento de la vida de los sectores pobres de la población rural, los altos costos y la lejanía de los poblados terminan siendo un impedimento al momento de expandir las redes eléctricas para reducir la pobreza energética.

Hoy en día, energías renovables como la solar y de biomasa son buenas fuentes de energía distribuida que no requieren de la centralización, por lo que podría brindarse energía sin depender de una red central. Para eso existen algunos productos solares ideales como linternas, equipo de iluminación para el hogar y plantas pequeñas de energía.    

Barreras a la implementación de energías renovables
Existen varias barreras para la implementación de energías renovables. Algunas de ellas son el alto costo inicial para el uso de la energía solar; la falta de financiamiento y de conocimiento sobre el tema por parte de los bancos locales y las instituciones de microfinanzas (IMF); la falta de estructuras eficaces de posventa y de mantenimiento para los proveedores; el deterioro del mercado por la proliferación de productos de baja calidad y costos reducidos y; la poca consciencia del consumidor.

Los problemas se agravan debido a la carencia de políticas y mecanismos regulatorios sólidos, estructuras de subsidios distorsionantes a los combustibles fósiles como el queroseno; altos derechos de importación en productos y componentes asociados a la manufactura y el ensamblaje de energías renovables; regímenes fiscales que favorecen la importación de productos prefabricados y no la producción y el ensamblaje nacionales; requisitos de contenido local y; la estandarización y medidas de control de calidad inadecuadas. Sin embargo, existen alternativas comerciales y no comerciales para superar estas barreras.

Herramientas no comerciales
Como primer paso, es importante sensibilizar al consumidor final de las opciones disponibles entre las energías tradicionales y alternativas y las oportunidades de financiamiento relevantes a fin de aumentar el número de decisiones informadas que catalicen la transición hacia fuentes limpias de energía.  

Es necesario crear conciencia y además elaborar políticas y reformas regulatorias para las importaciones de productos de energía renovable a los que se les impongan derechos de aduana e impuestos, aunque por ley esto último esté prohibido. En algunos casos, tales imposiciones ocurren por la ignorancia o la falta de entendimiento de las autoridades aduaneras con respecto a los códigos de importación internacionalmente reconocidos del Sistema Armonizado (SA).

Además, los programas de calidad que operan bajo el uso de mecanismos de prueba y certificación no existen en varios países, por lo que para resolver dicho problema deben instalarse centros de prueba en aquellos lugares que lo requieran. La estandarización y la aprobación de un producto para su venta en un lugar determinado debe decidirse sobre la base del producto en específico y no mediante criterios generales. Asimismo, deben establecerse políticas y regulaciones para motivar la financiación por parte de las IMF dados los altos costos de los bienes para la generación de energías renovables y el bajo ingreso de los consumidores potenciales.

Incluso, los subsidios en varios países se limitan a la provisión de capital, como porcentaje del costo de capital total, de diversos productos. Los modelos de negocio innovadores como el de pay as you go no se verían beneficiados por subsidios iniciales, pues los pagos en ese modelo se distribuyen durante un periodo determinado. Por lo tanto, el subsidio en este caso tendría que darse por unidad de electricidad consumida. En consecuencia, tendrían que revisarse las regulaciones para que estos modelos innovadores puedan aligerarle la carga al consumidor final. Por último, los combustibles fósiles como el queroseno suelen gozar de cuantiosos subsidios, lo que podría restarle competitividad a los sistemas de energías renovables. Los subsidios a estos combustibles fósiles bien podrían redirigirse al desarrollo de dichos sistemas.

Tras las barreras comerciales a las energías renovables
La generación de energía sostenible suele caracterizarse por los altos costos de equipo. Y aunque los gobiernos siguen intentando reducir los costos de la generación de energía sostenible a través de diversos subsidios y otros incentivos fiscales, al mismo tiempo buscan cumplir con el resto de los objetivos de sus políticas como la creación de una base para la fabricación de equipos de energía sustentable y la generación de empleos locales.

Si bien son posibles algunas sinergias, podría resultar difícil para los formuladores de políticas equilibrar objetivos aparentemente contradictorios. Puede ser complicado, por ejemplo, buscar la producción de energía sostenible al más bajo costo posible, mientras los productores se enfrentan a restricciones a la importación de tecnologías y equipo respecto al precio y calidad deseados. Estas normas y políticas restrictivas podrían generar disputas y estancamientos en las negociaciones referentes al cambio climático y al desarrollo sostenible.

Tomando en cuenta lo anterior, quizá valga la pena crear un Acuerdo Comercial de Energía Sostenible (SETA, por sus siglas en inglés) como una iniciativa independiente para lidiar con estas barreras, que permita el avance del papel de las políticas comerciales en el proceso de minimización del cambio climático y que al mismo tiempo aumente el suministro de energía sostenible.

Tal acuerdo cubriría todos los aspectos comerciales relevantes de la producción de energía sostenible y posibilitaría algunas ampliaciones de la misma. Un SETA también es una forma de unificar a los países interesados en tratar el tema del cambio climático y la seguridad energética a largo plazo mientras se mantienen mercados abiertos.

Alternativas para el Acuerdo SETA
Varias son las principales brechas y los retos detectados, además de las alternativas que el Acuerdo Comercial de Energía Sostenible puede abordar, ya sea dentro o fuera del marco de la Organización Mundial del Comercio, para impulsar la implementación de energías renovables:

Claridad en la clasificación de productos: lo ideal es que los principales países que comercian con productos para el acceso a energías sostenibles (AES) identifiquen y definan sus productos, incluyendo las líneas arancelarias nacionales, y que lleguen a un acuerdo de descripción de los productos con el objetivo de minimizar la confusión y garantizar la consistencia en el tratamiento impositivo una vez importados.

En caso de que se necesite una reclasificación de algunos productos según el SA de seis dígitos –por ejemplo, no existe clasificación para las lámparas solares–, el SETA, en coordinación con los miembros de la OMC, si es necesario, podrían crear un grupo de trabajo para abordar el tema ante la Organización Mundial de Aduanas. Lo anterior también ayudaría a distinguir entre varios tipos de productos según su impacto ambiental, el tipo de combustible que utilicen, entre otros aspectos, y así ejecutar diversas políticas y cargos por venta además de otros requerimientos para reducir el riesgo de violar el Artículo III del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) con respecto a la no discriminación de productos similares o sustitutos. 

Impuestos y aranceles de importación elevados: los impuestos y aranceles cobrados a los productos para la generación de energías renovables, específicamente a las piezas y componentes vinculados a la manufactura y ensamblaje de bienes de energías renovables, representan un problema mayor para los países en desarrollo, por lo que una posible solución  podría ser la adaptación de ciertas disposiciones o el perfeccionamiento de la asistencia técnica.

Requisitos de contenido local e incentivos contingentes: los requisitos de contenido local (RCL) para bienes de energías sostenibles que son primordiales para la distribución de energía suelen ser un condicionante para el otorgamiento de subsidios. Estos requisitos atrasan la difusión de equipo importante y limitan las opciones del consumidor. Las normas de la OMC no regulan los subsidios al consumo final o son ambiguas cuando se trata de RCL condicionados a subsidios al consumo. Esta es un área que el SETA podría ayudar a aclarar.

Políticas de estandarización, subsidios de capital y estímulos relacionados: estas medidas que influyen sobre el acceso al equipo para la generación de energías sostenibles podrían limitar la venta de los modelos más innovadores, eficientes y efectivos. Lo ideal sería que un SETA incluya un mecanismo de seguimiento o un grupo de trabajo sobre los estándares de acceso a las energías sostenibles a fin de estar al pendiente de estos estándares tan problemáticos así como de los requisitos relacionados.

Los miembros del SETA podrían entonces dirigirse a las autoridades del país importador. Así podrían revisarse los subsidios a las empresas locales para la fabricación de productos para el  AES y beneficiarse de alguna exención o de una eliminación gradual bajo un SETA, dependiendo del balance entre la necesidad de desarrollar un entorno de fabricación y distribución frente a un acceso inmediato para las importaciones. De ser el caso, se necesitarían políticas coherentes, como un mercado más abierto de materias primas y componentes usados para la fabricación de hornos o linternas solares.

Medidas para la facilitación del comercio: un SETA podría considerar las medidas que agilicen el paso del equipo para la generación de energía sostenible por las aduanas y puertos. Por ejemplo, la inspección y aprobación de todos los bienes relacionados al AES podría efectuarse en un número fijo de horas o días, a menos que exista alguna razón de peso para extenderse. La clasificación de productos para la generación de energías sostenibles según características fácilmente identificables y códigos del SA que las autoridades aduaneras puedan reconocer y entender sin dificultades también sería otra medida de facilitación de comercio. Asimismo, si se logra concientizar a los funcionarios de aduanas de los casos de exención arancelaria de productos para la generación de energía sostenible, se reduciría el número de atrasos y se facilitaría el comercio.

Establecimiento de un mecanismo de seguimiento para políticas comerciales: un SETA podría incluir alguna disposición para revisiones periódicas de las políticas relativas al comercio de bienes y servicios energéticos sostenibles (BSES) de miembros (y no miembros). Esto complementaría, por ejemplo, las revisiones de políticas comerciales de la OMC y podría hacerse con mayor frecuencia, quizá una vez al año.

También podría incluirse un proceso de notificación de medidas no arancelarias para energías sostenibles (como esquemas de estímulos y las condiciones asociadas a estímulos y subsidios) para los miembros del SETA. Este proceso de notificación también podría comprender aquellas notificaciones relevantes para otros órganos de la OMC, como el Comité sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. El proceso de revisión podría considerar simultáneamente a todos los miembros, así como el seguimiento de la terminación gradual de cualquier medida que no cumpla con el SETA en vigor y el debate sobre la extensión de las exenciones previamente concedidas.

Alcance geográfico de un SETA: la importancia de algunos países como China, la Unión Europea, India y Estados Unidos en la fabricación, exportación e importación de productos como equipos solares de iluminación resalta la necesidad e importancia de que estos países formen parte de un posible acuerdo comercial de energía sostenible.

También valdría la pena, dada la relevancia del acceso a la energía para los países en desarrollo, que algunos de estos funjan como observadores o se involucren en la negociación de las normas del SETA que afecten de forma directa o indirecta a la fabricación,  exportación o importación de equipo para el AES.

Medidas de cooperación técnica: cualquier mecanismo de cooperación o asistencia técnica establecido por un SETA debería tomar en cuenta las medidas que ayuden a facilitar la distribución de los productos para el AES.

Un SETA podría crear un fondo para la capacitación de autoridades aduaneras en los países que lo necesiten. Esto podría también incluir la actualización de los códigos del SA o reclasificaciones que acuerden los países para los productos para el AES.

El libre comercio es un tema muy complicado para casi todos los países que intentan equilibrar el abastecimiento de energías renovables a un costo reducido y a la vez potenciar un entorno de manufactura local. Esto último podría provocar el rompimiento de algunas relaciones comerciales. No obstante, la creación de un SETA podría reducir las tensiones comerciales entre las economías. Asimismo, una mayor difusión de las energías renovables en los países en desarrollo ciertamente aseguraría el acceso a energías sostenibles.


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Hari Manoharan, H. & Nampoothiri, M. (2013). International trade and access to sustainable energy: issues and lessons from country experiences. Geneva, Switzerland: ICTSD.

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