Desafíos de política comercial en el sector de las energías renovables: requisitos de contenido local y medidas de defensa comercial

14 Julio 2014

Los esfuerzos por derribar las barreras al comercio de bienes y servicios ambientales han cobrado fuerza. A principios de 2014, luego de años de charlas improductivas, 12 países miembros de la OMC, entre ellos Estados Unidos, la Unión Europea y China, se comprometieron a negociar un acuerdo plurilateral para liberalizar el comercio de bienes ambientales (BA) a través de la eliminación de aranceles.

Aunque el alcance de la ambición de las charlas es incierto se tiene la intención de abrir los mercados para abaratar y facilitar el acceso a dichos bienes. De hecho, la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos calcula que el valor del comercio a nivel mundial de BA podría ascender a US$ 955 mil millones anuales. Gracias a estos esfuerzos será posible facilitar la implementación de tecnologías ambientales. Lo anterior sucede en un momento en que el sector de energías renovables progresa en la reducción de costos para competir con las fuentes de energía tradicionales. Sin embargo, todavía quedan grandes obstáculos que superar.

Tanto los países desarrollados como en desarrollo están implementando diversas políticas verdes como feed-in tariffs (tarifas reguladas), subsidios y estímulos fiscales y de inversión para promover la producción de energías renovables, especialmente solar y eólica. No obstante y por sobre todo, la economía política busca la generación de empleos y la creación de capacidad de manufactura doméstica. Aquí es precisamente donde las barreras arancelarias y no arancelarias se tornan relevantes como un medio para asegurar ventajas a las empresas locales sobre las extranjeras. Tal y como señalan Kuntze y Moerenhout (2013), la “realidad política dicta que no se darían apoyos financieros para programas de energías renovables si no existiesen beneficios para la localidad.”

El problema
Existen dos medidas en particular, antidumping y derechos compensatorios que son impuestas como resultado de procedimientos de defensa comercial, junto con requisitos de contenido local (RCL), que se han vuelto muy populares en el entorno de las energías renovables.

Desde 2008, más de 40 casos de antidumping y derechos compensatorios se han centrado en productos de energías renovables. Stephenson (2013) afirma que más de 20 RCL han afectado al sector de las energías renovables de forma indirecta como parte de algún mandato oficial y solo unos pocos han tenido a las energías renovables como su objetivo principal. Estas medidas han provocado importantes conflictos comerciales entre algunos de los más grandes productores de este tipo de energías, como China, India, la Unión Europea y Estados Unidos.

El creciente número de disputas y la inclinación hacia conductas de retorsión han generado preocupación dentro de los círculos de políticas comerciales. Una de estas preocupaciones es que dichas políticas están creando barreras discrecionales a la inversión y al comercio internacional “justo”. Otra es que en general estas medidas provocan alzas en los precios y reducen la competitividad de las energías renovables, quebrantando los esfuerzos para reducir el cambio climático. El esfuerzo plurilateral para crear un acuerdo de BA debería incluir también estas políticas colaterales.

Este artículo comparará, precisamente, el alcance de los RCL y las medidas comerciales y su posible impacto en el comercio global de las energías renovables. Luego, resumirá algunas barreras para las políticas comerciales y propondrá algunas soluciones para avanzar hacia nuevas disciplinas.

RCL en energías renovables
Las políticas de localización exigen que los proveedores locales de bienes, servicios o proyectos sean favorecidos por los gobiernos y las empresas privadas. De hecho, en Argentina y Brasil los RCL han probado ser una herramienta política muy popular, sobre todo en los sectores industriales, incluyendo las tecnologías de la información y las comunicaciones, transporte, minería, gas y petróleo. Asimismo, se pueden encontrar disposiciones nacionales y programas de estímulos en México y Paraguay.

Sin embargo, Hufbauer et al. (2013) consideran que los RCL suelen ser una política deficiente debido a que el efecto protector puede llegar a ser bastante variable y poco transparente. Los autores consideran que puede ser complejo calcular el impacto de los precios sobre los productores finales, pueden provocar retrasos y aumentar el costo total del proyecto y además rara vez se encuentran limitados por cláusulas de caducidad, por lo que sus efectos son de larga duración.

 

“La principal preocupación en materia de energías renovables es que los derechos compensatorios  aumentarán los precios para los usuarios y consumidores finales, restarán competitividad a las energías renovables con respecto a los combustibles fósiles, y además afectarán las etapas intermedias en la cadena de suministro de los productos renovables.”

 

Forzar la localización de la actividad económica puede disminuir la inversión extranjera y socavar la operación eficiente de las cadenas de suministro globales. De hecho, Hufbauer et al. encontraron que en los últimos cinco años se implementaron o propusieron más de 100 RCL, lo que pudo haber reducido el volumen del comercio global en alrededor de US$ 90 mil millones. Es necesario tener en cuenta que una pequeña, pero cada vez mayor parte de estos requerimientos van enfocados a las energías renovables.

Los RCL en ocasiones funcionan como precondiciones adjuntas a esquemas gubernamentales de apoyo, como las tarifas reguladas y los subsidios a las energías solar y eólica. Por ejemplo, para ser elegible para un apoyo del programa Jawaharlal Nehru National Solar Mission (JNNSM) en India, los desarrolladores de energía solar deben utilizar celdas y módulos fabricados en el mismo país.

Otro caso notable es el requisito de contenido local dispuesto por el Banco de Desarrollo de Brasil (Bindes) en 2012. En tal sentido, a los fabricantes de turbinas eólicas o aerogeneradores se les solicita proveerse localmente del 60% de los componentes necesarios. Esto se encuentra sujeto a una implementación de cinco etapas hasta 2016.[1]

Recientes estudios han analizado el impacto de los RCL sobre el sector de las energías renovables y han encontrado resultados mixtos. Si bien hay quienes creen que bajo determinadas circunstancias los RCL pueden impulsar la producción doméstica a corto plazo, el consenso general dice que los resultados positivos dependen en gran medida de su vinculación a otras políticas y que dichos requisitos tienden a aislar a las empresas locales de la competencia y a desacelerar los estímulos para la innovación y la reinversión en investigación y desarrollo.

Los RCL para el sector de las energías renovables se regularon formalmente por primera vez en 2013, luego de que el Órgano de Solución de Diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) dictara que los RCL que exigía Canadá en el sector de la energía eólica violaban las normas de la OMC.

En estos momentos, y tras una serie de consultas fallidas, Estados Unidos está cuestionando los RCL del programa JNNSM, mientras que también se están examinando los RCL presentes en esquemas de apoyo en la Unión Europea y China. Las lagunas en el Derecho de la OMC, además del tiempo y costo que conlleva dirimir controversias dentro de la organización han retrasado la resolución de las impugnaciones jurídicas relacionadas a este tema.

Propuesta para regular los RCL
Quizá la forma más directa para restringir los RCL entre sectores, incluyendo el de energías renovables, sea establecer un código de buenas prácticas que funcione como un acuerdo plurilateral vinculante dentro de la OMC. Cimino, Hufbauer y Schott (2014) sostienen que la efectividad de las reglas multilaterales ha sido limitada al intentar reducir la aplicación de los RCL principalmente por tres razones: lagunas en las normas, mecanismos de vigilancia débiles y una aplicación inadecuada. Consecuentemente, se propone un nuevo código OMC para remediar la situación, cuyos objetivos primordiales sean:

  • Cubrir las lagunas en las normas vigentes sobre compras públicas, inversiones relacionadas con el comercio y subsidios.
  • Fortalecer los mecanismos de vigilancia con reportes semestrales obligatorios de los RCL impuestos por agencias federales y subfederales, además de la formación de un órgano de vigilancia de RCL.
  • Mejorar la aplicación de normas mediante procesos expeditos de solución de controversias que también ofrezcan la reparación retroactiva por daños monetarios a los perjudicados.

Existen algunos obstáculos para crear un nuevo código de RCL como la magnificación del problema entre las prioridades que compiten en la agenda de comercio global post Bali, además del compromiso por parte de las economías desarrolladas. Sin embargo, las regulaciones de RCL más generales podrían comenzar con normas específicas para los bienes ambientales.

El Acuerdo de Bienes Ambientales deberá romper el hielo a través del establecimiento de parámetros para el uso de los RCL. Algunas propuestas incluyen la implementación de un plazo para las políticas de localización vigentes y una moratoria para los RCL en proyectos futuros. Sin embargo, las conversaciones preliminares resultaron en desacuerdos con respecto al alcance del acuerdo mencionado, específicamente respecto a si debería hablarse sobre las barreras no arancelarias además de los aranceles.[2] En cualquier caso, como es probable que el Acuerdo de Bienes Ambientales no aborde los servicios del sector energético, el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) debería incluir las disposiciones necesarias para restringir los RCL que exijan la localización del servicio.[3]

Medidas de defensa comercial para energías renovables
Se han desarrollado procedimientos antidumping y derechos compensatorios que permiten la imposición de multas a las compañías extranjeras cuando se prueba que una empresa local ha sufrido un “daño material”, ya sea por discriminación de precios, dumping de productos en un mercado extranjero a un “precio inferior al valor justo” o de subsidios que otorguen ventajas injustas a las empresas locales. Aunque en un principio se crearon para nivelar la competencia y evitar prácticas comerciales “injustas”, los académicos están de acuerdo en que ya se ha vuelto una práctica común valerse del antidumping y los derechos compensatorios para proteger a las empresas locales que sufran algún tipo de “daño”.

La principal preocupación en materia de energías renovables es que los derechos compensatorios  aumentarán los precios para los usuarios y consumidores finales, restarán competitividad a las energías renovables con respecto a los combustibles fósiles, y además afectarán las etapas intermedias en la cadena de suministro de los productos renovables.

Un estudio de casos recientes mostró que desde 2008 en adelante más de 40 casos de antidumping y derechos compensatorios se han enfocado en productos de energías renovables. Un núcleo de países, Australia, China, Unión Europea, India y Estados Unidos, se encuentran al frente de las investigaciones en energías renovables. Dieciocho casos o 44% del total se han centrado en los productos de generación de energía solar, polisilicio de grado solar, paneles solares y vidrio solar.

Unos 16 casos se han dirigido a los biocombustibles, biodiesel y etanol, de  especial relevancia para los países de América Latina tanto en calidad de demandante como demandado. De hecho, a mediados de 2010 Perú estableció derechos específicos a las importaciones de biodiesel de Estados Unidos, específicamente un derecho antidumping de US$ 212 por tonelada y derechos compensatorios de US$ 178 por tonelada. Por su parte, en noviembre de 2013 la Unión Europea estableció un derecho antidumping al biodiesel importado desde Argentina en un rango de €237 a €245,6 por tonelada métrica. Argentina, a su vez, ha solicitado consultas ante la OMC respecto a los procedimientos antidumping europeos y los regímenes de apoyo al biodiesel.[4]

Tomando en cuenta tanto los derechos antidumping y como los derechos compensatorios los autores del estudio citado estiman que la reducción total del comercio como resultado de estos casos podría ser de US$ 14 mil millones al año. Puesto que los derechos son válidos por cinco años, a la espera de un examen de extinción, la suma anual se traduce en una pérdida global de alrededor de US$ 68 mil millones en un periodo de cinco años.

Normas propuestas para derechos antidumping y compensatorios
La propagación de medidas de defensa comercial en contra de empresas extranjeras ha aumentado el potencial de disputas comerciales de BA de corte revanchista (Wu y Salzman 2013 y Horlick 2013). Esto debido a que dichas medidas se han considerado como «una respuesta mucho más rápida, directa y políticamente popular para responder a las políticas industriales injustas en comparación con las controversias de ante la OMC» (Wu y Salzman, 2013, p.50). En gran medida, esta es la verdadera razón por la que se mantiene la resistencia a las reformas legales que limitarían el uso de las medidas comerciales correctivas.

Las propuestas vigentes para modificar las leyes que rigen tales medidas y los procedimientos de solución de controversias comprenden reglas nuevas dirigidas a las energías renovables así como reformas generales al Derecho de la OMC. Lester y Watson (2013), entre otros, aseguran que una “cláusula de paz” debería eximir al sector de las energías renovables de medidas de defensa comercial, aun cuando esto parece ser políticamente inviable dada la actual coyuntura de la política comercial.

Por el contrario, reformas intermedias podrían restringir el uso de medidas de defensa comercial dentro de las líneas de las reglas propuestas por Kasteng (2013) y Wu y Salzman (2013). Aquí el enfoque se encuentra en disciplinas específicas para el sector de energías renovables, aunque la solución a largo plazo deberían ser más reformas generales a las reglas sobre medidas comerciales correctivas.[5]

Normas específicas para el sector podrían formar parte del Acuerdo plurilateral de Bienes Ambientales. En resumen, algunas de las reformas más promisorias serían: (1) limitar las multas de las medidas de defensa comercial a través de la norma  de “derecho inferior”, en donde el derecho se imponga solo para aliviar los daños a la industria doméstica; (2) acortar el tiempo de los derechos antidumping y compensatorios de cinco años a un tiempo límite de tres años por ejemplo y; (3) ordenar un examen de  interés público antes de imponer derechos antidumping y/o compensatorios.

Conclusiones
Las tecnologías como las energías hidroeléctricas y geotérmicas casi han llegado a ser tan competitivas como los combustibles fósiles. Al mismo tiempo, las energías eólicas terrestres y fotovoltáicas solares están en buen camino. Gracias a los proyectos de la Agencia Internacional de la Energía entre 2012 y 2018 la generación de energías renovables aumentará 40%. No obstante, al sofocar a la competencia y aislar a las industrias locales, las medidas comerciales y los RCL seguramente reducirán la velocidad de la implementación de energías renovables y la convergencia de costos entre la energías renovables y la electricidad convencional.

El aumento en el uso de las medidas comerciales correctivas y RCL como barreras potenciales al comercio y la inversión merece la atención del comercio global. Este artículo exploró algunas opciones para regular las medidas en negociaciones plurilaterales futuras.

Ante todo, para generar un mayor impacto en el comercio de bienes ambientales, las negociaciones de BA y el acuerdo plurilateral sobre comercio de servicios (TISA, por sus siglas en inglés) deben ser ambiciosas y especificar los parámetros para utilizar las medidas de defensa comercial y los RCL en las energías renovables. Dichos precedentes sentarían las bases para una reforma más amplia a los Acuerdos de la OMC que rigen las medidas de defensa comercial en su conjunto, así como la consideración para un código general de requisitos de contenido local.


[2] La Unión Europea ha buscado una “negociación integral”, mientras Estados Unidos puja por un enfoque para ellos más viable, que es enfocar el diálogo en la liberalización de aranceles. Véase NTBs, “Critical Mass” Pose Challenger for Nascent Green Goods Talks, Inside US Trade, junio 19, 2014.

[3] La Unión Europea ha promovido esta propuesta. Véase EU Proposal on Horizontal Disciplines in Services Talks Met with Skepticism, Inside US Trade, marzo 28, 2013.

[4] Los casos están en curso, pero no han procedido a la etapa del grupo especial de la OMC. Véase DS459 y DS473

[5] Específicamente, Kasteng (2013) dice que para asegurar que las medidas antidumping y derechos compensatorios apunten solo a las conductas anticompetitivas y no a la “competencia normal” será necesario modificar las reglas. Las nuevas reglas clarificarán los procedimientos vinculados a las pruebas de daños y causalidad, por ejemplo, el establecimiento de umbrales más altos para dar comienzo a investigaciones por antidumping cuando se denuncie una “subvaloración de precios”.

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