De lo local a lo global: las elecciones de 2018 y la renegociación del NAFTA

22 Marzo 2018

Las sucesivas rondas de negociación por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por su sigla en inglés) han dejado entrever el abismo que existe entre las posiciones, por un lado, del gobierno Trump y, por el otro, los gobiernos de Canadá y México. En un primer momento, las diversas y “poco convencionales” propuestas de los Estados Unidos fueron recibidas con incredulidad y preocupación por parte de sus socios comerciales, llevándolos a buscar soluciones que sean políticamente viables para todos ellos. Sin embargo, la diferencia latente entre las expectativas de unos y otros frente a los contenidos finales del Tratado están mostrando la dificultad de dialogar sobre puntos en común cuando estos son escasos. Por otra parte, más allá de las dificultades en la negociación propias de cualquier tratado de libre comercio, en este caso particular las posibilidades de éxito estarán determinadas por los procesos electorales que se llevarán a cabo tanto en Estados Unidos como en México en el transcurso de 2018. Teniendo en cuenta estas consideraciones, este artículo se propone reflexionar sobre el modo en que se relaciona la política doméstica de estos países (es decir, los factores locales), con sus negociaciones comerciales internacionales (los factores globales).

 

Si bien los cambios en la economía internacional impactan sobre la política doméstica, los procesos electorales son menos susceptibles a las negociaciones comerciales que transcurren a puerta cerrada que a las declaraciones que los líderes políticos hacen sobre éstas y sobre sí mismos[1]. Así, los dos procesos electorales que se llevarán a cabo en 2018 – la campaña presidencial mexicana y las elecciones de mitad de término en Estados Unidos – estarán notablemente influenciadas por este último factor. En el caso de México, el candidato que actualmente lidera las encuestas presidenciales, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), ha privilegiado en sus campañas previas una comunicación directa con los electores. En el caso de Estados Unidos, la política exterior ha cambiado de forma marcada durante la presente administración, lo que puede implicar que la renovación de una parte del Congreso gire en torno a las actuaciones del Presidente Trump en la política internacional.

 

Toda política es local

 

La frase – comúnmente atribuida a Thomas P. O’Neill, legislador por Massachusetts – significa que las luchas políticas tienen siempre un anclaje en los fenómenos estrictamente locales, dado que los políticos se eligen en un distrito en particular por habitantes con un set de preferencias localmente definidas. La negociación del NAFTA no es indiferente a este fenómeno: los habitantes de Canadá, Estados Unidos o México votarán por sus representantes no tanto en función de un análisis de las implicancias globales del acuerdo, sino mayormente en función de los impactos locales que los cambios al Tratado pueden traer. Las prioridades de los mexicanos a la hora de votar estarán centradas en sus deseos de cambio después de un gobierno plagado de diverso tipo de problemas[2]. En las elecciones para el Congreso de Estados Unidos, el adagio es aun más relevante. Diversas coaliciones sociales estadounidenses se han movilizado para apoyar el NAFTA, ejerciendo presión política y dejando entrever que acabar con el mismo tendría costos políticos considerables. Esta presión parece estar dando sus frutos, puesto que la administración Trump parece estar poco a poco demostrando su disposición a mantenerse en el NAFTA. Esto no significa, vale la pena aclarar, que lo que queda aun por negociar sea sencillo, principalmente por el poco margen de maniobra con el que cuentan los negociadores.

 

Como se mencionó anteriormente, el principal motivo de movilización de los votantes mexicanos es, en este ciclo electoral, el deseo de cambio. El candidato que más se identifica con estas aspiraciones es AMLO, quien después de haber participado en dos elecciones presidenciales, parece haber aprendido aquello que lo beneficia y aquello que no lo hace frente a sus contrincantes. Además, el ambiente institucional cambió desde su primera campaña en 2006, debido a una reforma electoral que buscó precisamente acabar con esas prácticas. Así, una campaña relativamente corta (de aproximadamente tres meses) y con una población con deseos de cambio, parece darle, hasta el momento, una ventaja considerable a AMLO sobre sus adversarios políticos, en tanto que es un candidato experimentado y que evita la polarización.

 

Nótese, sin embargo, que los argumentos de campaña ligados tanto al desempeño de la economía en general, como a la negociación del NAFTA en particular, brillan por su ausencia. De hecho, a pesar de que el NAFTA – junto con la independencia del Banco de México y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria – es un importante pilar institucional de la economía mexicana de los últimos 25 años, el electorado mexicano se interesa sólo parcialmente por las cuestiones económicas. Esto implica que las negociaciones comerciales no movilizan per se suficientemente al electorado mexicano al momento de votar. Más aun, al margen de los argumentos abstractos a favor de un pacto beneficioso para México, los candidatos no tienen incentivos a declararse firmemente a favor o en contra del acuerdo ya que todas las coaliciones electorales están influenciadas por intereses poderosos como los del sector agropecuario o el de las industrias maquiladoras.

 

El conjunto de estos factores – una campaña más corta, la amplia ventaja relativa de AMLO en las encuestas (cerca de diez puntos porcentuales) y un intento deliberado por su parte de mesurar sus intervenciones en contra de sus adversarios – hace pensar que esta campaña será diversa a las anteriores. Si a esto se le agrega una renovada confianza en los otros pilares institucionales de la economía mexicana arriba mencionados, es poco probable que una eventual victoria de AMLO esté marcada por las negociaciones del NAFTA.

 

Analizando el caso de Estados Unidos, observamos una movilización creciente de grupos de interés a favor de un “NAFTA mejorado”. Esto es en parte predecible debido al impacto que tendría el fin del acuerdo en sectores como el agrícola, que ve con desconfianza la posibilidad de perder parte de los mercados ganados en el último cuarto de siglo. Adicionalmente, los políticos, bajo el lema “toda política es local”, también se están movilizando a favor de mantener y llevar a buen término las negociaciones. Dada la polarización que se vive actualmente en Estados Unidos y la forma en la que se alinean los temas en torno a la posición de los líderes partidarios, sean estos del Ejecutivo o del Legislativo, el NAFTA representa un punto de crucial interés en este año de elecciones.

 

La presión sobre la administración Trump ha aumentado y los signos del éxito de esa presión se advierten en las recientes declaraciones por parte de altos funcionarios de su cartera. Estos señalan que existen avances significativos en las conversaciones y que el resultado final será un nuevo acuerdo y no el fin del mismo. Asimismo, ante los erráticos pronunciamientos por parte de la administración Trump, los funcionarios canadienses y mexicanos no pierden oportunidad para defender el acuerdo y recordar que todos perderían si el mismo se acabara[3]. En este sentido, la reciente firma por parte de estos países del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por su sigla en inglés) no significa que estos estén dispuestos a perder los flujos de comercio que poseen con Estados Unidos.

 

En pocas palabras, a lo largo del transcurso de las negociaciones, se ha consolidado una coalición de actores domésticos estadounidenses que busca impedir que la administración Trump se retire del acuerdo. A pesar de las divisiones partidarias, muchos de estos actores pertenecen al Partido Republicano y proceden de regiones dominadas por este partido, con lo cual los argumentos partidistas que frecuentemente adopta la Casa Blanca pierden fuerza. Por otra parte, los miembros de la administración Trump han mostrado en ciertas ocasiones que sus poco convencionales posturas son tan sólo una estrategia de negociación que busca obtener concesiones por parte de las contrapartes. Sin embargo, el hecho mismo de que dicha administración se vea obligada a explicar sus posiciones a diferentes actores domésticos muestra hasta qué punto son importantes las cuestiones locales en la definición de una política pública cuyo ámbito principal de influencia se encuentra en la arena internacional.

 

Expectativas

 

Llegado el mes de marzo de 2018, y después de numerosas rondas de negociación que se prolongaron más allá del plazo inicial propuesto, quedan aun varias cosas por resolver. Sin embargo, la duda sustancial que prevalecía hasta hace algunos meses sobre la posibilidad de un eventual retiro por parte de Estados Unidos del NAFTA ha desaparecido casi en su totalidad. Más allá del argumento sobre la táctica de negociación, es probable que la administración Trump haya considerado que el costo político de retirarse del acuerdo sea demasiado alto – costo considerable para una administración que ha tenido dificultades para mostrar resultados legislativos y acciones concretas que lleven su propia impronta. En este sentido, observamos un escenario de optimismo cauteloso en lo que atañe a las posibilidades de lograr un acuerdo beneficioso.

 

Este escenario podría, por otro lado, cambiar en el segundo semestre del año, ya que las elecciones legislativas en Estados Unidos pueden polarizar, aun más, al electorado. Así las cosas, aunque hasta el momento la balanza está inclinada a favor de un “NAFTA mejorado”, es muy pronto para aventurar a un pronóstico en tanto que las negociaciones por el sector automotriz son complejas, no sólo técnicamente sino también por la importancia que posee el sector en los tres países.

 

Parte de la importancia de las negociaciones por el sector automotriz radica en sus efectos sobre el desempleo en las regiones industriales que se encuentran en decadencia económica. Así, las maniobras en la negociación buscan mostrar una administración que lucha por los sectores dejados de lado por los cambios de la economía global, sin notar que el cambio tecnológico ha jugado un papel notable. Así, el pedido de la administración Trump de aumentar el contenido estadounidense en la producción automotriz de la región sólo tendrá un impacto moderado. Lo que realmente contará será su retórica proteccionista, más allá de los resultados concretos. En consecuencia, aunque en este momento la probabilidad de una salida abrupta por parte de los Estados Unidos haya sido reducida considerablemente, esto no significa que más adelante no vayan a existir dificultades. La cautela y firmeza por parte de los negociadores han permitido que hoy se hable con seguridad de un nuevo pacto y no del acuerdo que dejó de ser.

 

* Alejandro Angel Tapias es investigador de post-doctorado (CAPES-MEC) del Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales en la UFSC y Doctor en Ciencia Política por la Université de Montréal (2017).




[1] Trabajos clásicos en ese sentido incluyen Internationalization and Domestic Politics, editado por Robert O. Keohane y Helen V. Milner (1996); y Commerce and Coalitions. How Trade Affects Domestic Political Alignments, de Ronald Rogowski (1989).

[2] Sobre los deseos de cambio de diversos sectores de la sociedad mexicana, ver: Rafael Ramírez. Prometen Amlo Y Anaya Cambio De Régimen En 2018. In: El Sol de Toluca, 2 ene. 2018. Para una evaluación del gobierno Peña Nieto, ver: Ricardo Amado. “Cinco Palabras Que Decidirán La Elección De México: Cambio, Corrupción, Nacionalismo, Populismo Y Pobreza", disponible en: <http://bit.ly/2kDFedB>.

[3] Algunas recientes declaraciones de los miembros de gabinete de Trump están reseñadas aquí: <http://bit.ly/2EwJEvV>. Aquellas de su contraparte canadiense se muestran aquí: <http://bit.ly/2HNpLhc>.

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