De Lima a París: rumbo a un nuevo acuerdo climático global

24 Febrero 2015

Este año será un punto quiebre para las negociaciones climáticas internacionales, en tanto las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) han acordado cerrar un nuevo acuerdo climático global para fines de la vigésima primera sesión de la Conferencia de las Partes (COP) a celebrarse en París, Francia, en diciembre de 2015.

El acuerdo intentará fortalecer la acción mundial contra el cambio climático por medio de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la adaptación a los efectos negativos del cambio climático. El acuerdo entrará en vigor en 2020 y reemplazará al Protocolo de Kioto de 1997 –régimen climático internacional vigente– y a los acuerdos siguientes desarrollados en las reuniones climáticas de la ONU celebradas en Copenhague, Dinamarca en 2009 y en Cancún, México, en 2010. El acuerdo de París ayudará a redefinir las disposiciones que rigen la cooperación internacional sobre el cambio climático en las décadas venideras.

En la más reciente ronda de conversaciones de la CMNUCC ocurrida en diciembre de 2014 en Lima, Perú, se consiguió sentar las bases necesarias para las charlas del siguiente año. En Lima quedó claro que las Partes se cuidaron de no comprometerse de más de cara a las negociaciones de 2015 y de mantener sus cartas ocultas. Esto es una señal de lo mucho que está en juego en la siguiente ronda y de la asimetría de la información entre las Partes.

El presente artículo sirve como una breve introducción al estatus de cada uno de los elementos que podrían formar parte del nuevo acuerdo climático. También sugiere las implicaciones para una comunidad más grande de partes interesadas más allá de la CMNUCC, como legisladores, inversionistas del sector privado y profesionales en comercio y desarrollo sostenible.

Estructura legal
En la reunión climática de Durban, Sudáfrica, en 2011, las Partes decidieron “lanzar un proceso para desarrollar un protocolo, otro instrumento legal o un resultado con fuerza jurídica dentro de la Convención y que fuera aplicable a todas las Partes”. La instrucción ofrece dos opciones como base para el diseño legal. En caso de tomarse la opción del protocolo, el acuerdo se sometería al Artículo 17 de la CMNUCC y sería legalmente vinculante para todas las Partes que ratifiquen este protocolo.

Sin embargo, el acuerdo de París debería ser lo suficientemente dinámico como para tomar en cuenta los cambios que vayan llegando con el tiempo. En este punto parece que el acuerdo final podría tomar un enfoque más flexible para coordinar la acción climática internacional que el que siguió el Protocolo de Kioto. Y aunque una decisión sin fuerza jurídica podría resultar menos exigible, sí podría aplicarse de forma inmediata con el consentimiento de las Partes. Además, incluso si las “decisiones de la COP” carecen de fuerza jurídica, en ocasiones podrían contar con valor normativo según su precisión y alcance y podrían aplicarse de forma voluntaria a nivel país.

La mayoría de las Partes por lo pronto han declarado su inclinación hacia un acuerdo híbrido, consistente en un instrumento con fuerza jurídica con la estructura de un protocolo de la CMNUCC, complementado por una serie de decisiones de la COP. Y aunque el protocolo base tendría una validez permanente o al menos a largo plazo, las decisiones de la COP como las que incluyen las contribuciones determinadas nacionalmente (INDC, por sus siglas en inglés) podrían actualizarse en rondas regulares de acción colectiva a mediano plazo y reflejar el principio de “no reincidencia” inscrito en la resolución de Lima, cuyas normas de procedimiento también quedarían integradas al acuerdo base.

Mitigación
Nuestro entendimiento sobre el reto de la mitigación del cambio climático ha crecido significativamente desde 1997, año en el que se firmó el Protocolo de Kioto. Ahora sabemos que el cambio climático no es como cualquier otro problema ambiental que afecta a lo mucho a unos cuantos sectores con actividad económica. El cambio climático es un problema estructural y es causado por todo tipo de actividades humanas. También es de escala global, a largo plazo y está plagado de incertidumbres.

El tipo de acuerdo sobre cambio climático que se negocie deberá reflejar la naturaleza del cambio. También deberá ser más flexible, dinámico y de mayor duración que el Protocolo de Kioto, además de incluir a todos los países, sobre todo a los principales países emergentes cuyas emisiones per cápita han crecido significativamente desde 1997 como se muestra en la Figura 1. Será necesario ganar la confianza de los Estados y de los sectores público y privado.

El sector privado también necesitará ver que el acuerdo desemboque en políticas nacionales fiables para que las empresas puedan comenzar a cambiar su orientación estratégica, las que a su vez podrían apoyar la legislación nacional. Una manera de asegurar esta fiabilidad es proteger el acuerdo con una forma legal más fuerte que el Acuerdo de Copenhague de 2009. El acuerdo necesitará incentivar acciones de mitigación mucho más ambiciosas que en el pasado, pues las emisiones de GEI han seguido aumentando a ritmo acelerado durante la última década.

Figura 1. Promedio de emisiones de dióxido de carbono per cápita, 1992-2010

Durante las conversaciones climáticas de Varsovia 2013, Polonia, las Partes acordaron que el nuevo acuerdo estaría compuesto de objetivos de mitigación nacionales como complemento de la meta colectiva de reducción de emisiones para limitar el aumento promedio de temperatura a menos de 2º C, que fue adoptado por las Partes en la CMNUCC en 2010. Se ha puesto en marcha, por lo tanto, un proceso en donde las Partes presentan su INDC al acuerdo global antes de las conversaciones finales de París. En Lima, los países acordaron el tipo de información que podría incluirse en dichas contribuciones nacionales.

Aunque estas disposiciones no son prescriptivas, se invita a los países a justificar sus contribuciones a la luz de las circunstancias nacionales. Dada la variedad de los aportes y el contexto nacional de cada una de las 196 Partes de la Convención, las INDC resultarán diferentes en cuanto a su ambición, tiempos, sectores clave y otros factores. Sin embargo, las herramientas para que los países contribuyan a la mitigación durante el próximo año se encuentran disponibles.

Frente a las charlas de París, existe la preocupación de que la suma de las ambiciones de mitigación de los países respecto a las INDC podría ser insuficiente. Si se establece un “mecanismo de apriete” (ratchet mechanism) en el marco legal del nuevo acuerdo, este aportaría los medios para asegurar que las Partes sean capaces de incrementar el tamaño de sus ambiciones con el tiempo.

Además de los objetivos de mitigación de mediano plazo, las Partes podrían presentar “vías de descarbonización profundas” sin fuerza jurídica para indicar compromisos nacionales a largo plazo a otras Partes y a los inversionistas del sector privado. Es importante mostrar políticas estables a largo plazo a los actores no estatales para cambiar las inversiones de trayectorias de crecimiento de alto contenido de carbono a otras de bajo contenido.

La institucionalización de responsabilidades compartidas ha cambiado la dinámica de las negociaciones entre los países desarrollados y en desarrollo. En efecto, el documento resolutivo de Lima pide que los países tomen acción basándose en “responsabilidades compartidas, pero diferenciadas y capacidades respectivas según los diferentes entornos nacionales”, lo que representa una adaptación de las repeticiones previas del principio de “responsabilidades compartidas, pero diferenciadas” (RCPD).

La idea es que con el nuevo acuerdo todos los países asuman alguna acción de mitigación. Durante el pasado noviembre, China y Estados Unidos sorprendieron a la comunidad internacional con un acuerdo de cooperación bilateral para la reducción global de gases de efecto invernadero. Aunque el pacto se firmó fuera de la ONU y por lo tanto no se rige bajo los protocolos de la CMNUCC, el acuerdo entre dos de los más grandes emisores en el mundo es clave para el fortalecimiento de la confianza entre las Partes. El acuerdo también demostró la complementariedad entre los procesos multilaterales, bilaterales o plurilaterales para enfrentar los problemas del cambio climático.

Adaptación
Dado que la variación de consecuencias y respuestas al reto del calentamiento global es considerable entre países y además suelen concentrarse en lugares en donde los recursos escasean, un enfoque coherente e integral sobre adaptación bajo la CMNUCC es condición necesaria para lograr una respuesta global eficiente y justa.

El Marco de Adaptación de Cancún adoptado en 2010 estableció un Comité de Adaptación dirigido a promover la “intensificación de la acción de adaptación coherente bajo la Convención”. Sin embargo, la ausencia de una meta de adaptación global previamente expresada en la COP apunta a una continua falta de coordinación en esta importante área.

Un primer paso sería acordar la ambición global para intensificar las acciones para la adaptación conforme al calentamiento de 2º C.[1] También faltan recursos y el apoyo financiero para la mitigación se ha quedado significativamente atrás en relación al financiamiento para la adaptación, pues están en una proporción de 1:13 en el financiamiento climático global.[2] Si se hace un compromiso colectivo bajo el nuevo acuerdo para apoyar la adaptación, se podría aumentar el financiamiento y así asegurar una respuesta adecuada al cambio climático anticipado.

El sistema de mitigación bajo el nuevo acuerdo podría aportar información valiosa sobre la forma de estructurar acciones colectivas de adaptación a nivel mundial. La naturaleza de las respuestas justifica el enfoque ascendente en la configuración de objetivos. En la decisión tomada en Lima se invitó a las Partes a que consideren comunicar sus estrategias de adaptación o la inclusión de un componente de adaptación en sus INDC.

La publicación de información nacional impulsaría el intercambio de conocimientos y experiencia entre Partes según los objetivos del Marco de Adaptación de Cancún. Algunas plataformas ajenas a la CMNUCC como weADAPT, GANadapt y la Alianza Clima y Desarrollo (CDKN) ya están facilitando el intercambio de conocimientos sobre adaptación en los planos regional y global.

La institucionalización del intercambio de conocimientos dentro de los procesos de la COP ayudaría a identificar sinergias y la formación de alianzas entre Partes con intereses y retos similares, además de que atraería recursos para aquellos vulnerables a los efectos negativos del cambio climático.

Finanzas
El capítulo financiero del nuevo acuerdo debería asegurar que el marco de apoyo financiero posterior a 2020 impulse las inversiones climáticas de forma colosal y apoye a los países más pobres del mundo.

En la junta climática de Cancún, los países desarrollados se comprometieron a aportar US$ 100 mil millones anuales hasta 2020 para financiar acciones de mitigación y adaptación de países en desarrollo. Las Partes acordaron que el Fondo Verde para el Clima (FVC) sería uno de los principales canales del financiamiento. Durante la COP20 de Lima, la capitalización del fondo sobrepasó el objetivo inicial de US$ 10 mil millones y se designó un Mecanismo de Financiamiento para el Sector Privado para atraer cofinanciamiento climático del sector privado y otros inversionistas.

A mediano plazo, sin embargo, los países en desarrollo carecen de objetivos intermedios para aumentar su financiamiento de aquí a 2020, mientras que los gobiernos de los países desarrollados, bajo restricciones fiscales, no han sido capaces de comprometerse. Un mecanismo que ayude a alinear las ambiciones de financiamiento anteriores y posteriores a 2020 ayudaría a que el apoyo financiero se vuelva más predecible entre ambos regímenes.

Para mantener las temperaturas debajo del límite de los 2º C de calentamiento se necesitará un marcado cambio económico en cuanto a inversiones de esquemas habituales hacia modelos reducidos en carbono y con resistencia climática. Un comité técnico de expertos bajo la CMNUCC estimó la cantidad total de financiamiento entre US$ 340 y US$ 650 mil millones anuales durante el periodo 2010-2012, de los cuales US$ 35 a US$ 50 mil millones fueron flujo público de países desarrollados a países en desarrollo.

Aunque el financiamiento público seguirá desempeñando un papel catalizador en la demostración de la viabilidad de energía de bajas emisiones y tecnología del transporte o de agricultura climáticamente inteligente es claro que gran parte de los US$ 100 mil millones estipulados en el compromiso deberán salir de la iniciativa privada. Se han puesto a prueba algunas garantías y otros mecanismos de aumento de crédito innovadores en países desarrollados y en desarrollo para mover el apoyo financiero privado y todavía se esperan más bajo el Mecanismo de Financiamiento para el Sector Privado del FVC.

El proceso previo a París reconoce cada vez más el papel de los actores ajenos a la CMNUCC para el financiamiento de la transición baja en carbono. En particular, los inversionistas institucionales, bancos comerciales y de desarrollo nacional tienen el potencial de convertirse en fuentes importantes de financiamiento climático, aunque carecen de la experiencia en las particularidades de las inversiones climáticas.

Los inversionistas también se han referido a la falta de un entorno normativo fiable y conducente como barrera. Las conversaciones sobre financiamiento climático se han puesto en marcha fuera de la CMNUCC bajo iniciativas como el Grupo de Estudio del G20 sobre Financiamiento Climático y la Cumbre Climática de la ONU. Estas iniciativas facilitan el avance hacia un entendimiento compartido, entre legisladores e inversionistas de los países miembros de la CMNUCC, de que el flujo de financiamiento privado –nacional e internacional– así como las políticas que los rigen serán esenciales para mantenerse dentro del límite de los 2º C. Esto representa un importante alejamiento de las primeras discusiones sobre financiamiento que se enfocaban solo en flujos públicos Norte-Sur.

A los países en desarrollo se les ha reconocido como proveedores voluntarios de financiamiento climático, lo que refleja un paso más hacia un entendimiento universal de responsabilidades. En la última ronda de negociaciones en Lima se reconoció el “apoyo complementario de otras Partes”, además se “invitó a los países desarrollados a que aporten y aumenten el apoyo financiero a los países en desarrollo para que tomen acciones de mitigación y adaptación ambiciosas, sobre todo para aquellas Partes más vulnerables a los efectos negativos del cambio climático”.

Los países en desarrollo están cambiando el panorama de inversión mundial gracias a sus cada vez mayores inversiones en el extranjero, con inversión extranjera directa baja en carbono de economías emergentes como China dirigida a la infraestructura ferrocarrilera en África.

Transparencia
El sistema de transparencia del nuevo acuerdo contará con componentes de mitigación, adaptación y apoyo financiero. Desde Cancún se han conseguido avances en transparencia de la mitigación. Se les pidió a los países desarrollados enviar informes cada dos años con respecto a las políticas de mitigación y frente a ello se implementaron los objetivos y mecanismos para revisión de pares.

De cara al futuro, en lo que se determinan los objetivos y políticas de mitigación a nivel nacional en las INDC, será importante establecer un sistema de comunicación transparente y fiable entre las Partes para asegurar que la información divulgada ayude a forjar confianza, reputación y reciprocidad. En Lima se estableció lo difícil que esto sería, pues los países rechazaron un proceso para examinar sus INDC del siguiente año antes de su inscripción al acuerdo de 2015. Los países deberán entender que el proceso que asegure que los documentos de las INDC sean transparentes y equiparables permitirá que se aprendan las políticas y alineen las expectativas, algo que concierne a todos los participantes.

Se le ordenó al Comité Permanente de Finanzas (SCF, por sus siglas en inglés) que asegurara la transparencia financiera bajo la COP. También se les ordenó a los países desarrollados que cada dos años informaran sobre sus estrategias para aumentar el apoyo financiero climático de cara al objetivo colectivo de US$ 100 mil millones. Después de 2020 deberán ajustarse las directrices para que los informes incluyan flujos financieros y activen políticas que muevan una mayor cantidad de inversiones que sigan el objetivo de adaptación y de los 2º C de mitigación.

También debería motivarse a los países en desarrollo para que divulguen informes sobre apoyo financiero y se vea reflejado el aumento del apoyo financiero climático Sur-Sur, además de ayudar a que los proveedores de apoyo financiero público internacional identifiquen los huecos.

El SCF sintetizó la entrega de informes sobre apoyo financiero climático dentro y fuera de la CMNUCC en la primera Evaluación Bienal de Finanzas y la presentó a la COP en Lima. Las Partes acogieron la evaluación y decidieron que se deberán hacerse mayores progresos para refinar la metodología y llevar un mejor control de los apoyos privados.

Un esfuerzo sistemático
Se ha vuelto un lugar común el hecho de aceptar que las políticas climáticas sean parte de un más amplio espectro de políticas económicas. Es por esto que más actores se han involucrado en el programa de cambio climático. Antes de la reunión de París se realizarán negociaciones paralelas bajo los auspicios de la ONU en Addis Abeba, Etiopía, en julio y septiembre y en Nueva York, Estados Unidos, para acordar el programa de desarrollo posterior a 2015 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y su financiamiento.

El financiamiento para el cambio climático y el desarrollo sostenible están intrínsecamente ligados y el cambio climático es uno de los ODS según una lista divulgada por un grupo especializado de la ONU en julio pasado. Para maximizar las sinergias y equilibrar los intercambios entre adaptación, mitigación y otros ODS, será crucial implementar los objetivos internacionales de los próximos años de forma efectiva.

El objetivo fundamental del acuerdo de París será la reingeniería de un cambio mundial, sistémico, que se sujete al límite de 2º C de calentamiento. Será importante la coordinación de políticas internacionales para maximizar el potencial de mitigación y adaptación. Por ejemplo, podrían incrementarse las ganancias económicas mutuas a partir de la remoción coordinada de aranceles comerciales y barreras no arancelarias sobre tecnologías bajas en carbono y resistentes al clima.

En el peor de los casos, las políticas climáticas descoordinadas con implicaciones en competitividad económica podrían producir resultados no del todo óptimos para las Partes que podrían caer dentro de las guerras comerciales, tal como lo ilustra la disputa sobre la producción fotovoltaica y comercio entre China y Estados Unidos. Existe por lo tanto una necesidad de estrecha vinculación entre las agendas vigentes de gobernanza climática y comercial.

El régimen climático también interactúa de manera importante con la gobernanza financiera. Es necesario desarrollar políticas para incentivar inversiones a largo plazo y para hacerles ver a los inversionistas las regulaciones y riesgos climáticos. Las directrices para incluir riesgos climáticos en los análisis de las aseguradoras, como lo buscó recientemente el Banco de Inglaterra, podrían introducir la adaptación al cambio climático a la mente de los inversionistas privados. Las conversaciones acaban de comenzar, pero los bancos centrales y algunos legisladores financieros ya han comenzado a crear los vínculos.

Como las discusiones en Lima y próximamente las de París representan etapas cruciales para la gestión climática, el reto no termina ahí, sino que se necesitarán los marcos adecuados para facilitar el trabajo por delante.




[1] Magnan, A., Ribera, T., Treyer, S. & Spencer, T. (2014). What adaptation chapter in the new agreement? Policy briefs, n° 9.

[2] Climate Policy Initiative. (noviembre, 2014). The global landscape of climate finance 2014.

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