Cuánto, quiénes y cómo: preguntas claves del nuevo acuerdo climático

9 Diciembre 2014

El origen humano del fenómeno del cambio climático es hoy reconocido por la mayoría de los científicos, así como lo son sus consecuencias. El último reporte del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, 2013, AR5) confirma con muy alto grado de certeza que el cambio climático es un hecho inequívoco y que este fenómeno del calentamiento global es causado principalmente por el hombre como consecuencia de las actividades de contaminación atmosférica. Las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) son una externalidad negativa que no es tan fácil de resolver ya que depende del acuerdo de países soberanos.[1]

Es por eso que la comunidad internacional viene negociando desde principios de la década de los 90 varios marcos regulatorios. El primero, dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC, 1992), en la cual los países desarrollados (listados en el Anexo I) debían tender a estabilizar sus emisiones de GEI a niveles de 1990 al año 2000. El segundo fue el acordado en el Protocolo de Kioto (PK, 1997). Allí, las metas fijadas para los países desarrollados y en vías de transición (ambos listados en el Anexo B del PK) significaron una reducción diferente para cada país. Estas metas implicaban un descenso promedio de 5,2% en las emisiones de GEI mundiales en relación a los niveles de 1990 y debían ser alcanzadas entre 2008-2012.

Pasado el período de compromiso del PK, nuevas negociaciones están teniendo lugar con miras a un nuevo acuerdo. En 2011, en Durban, la comunidad mundial expresó su voluntad de concluir este nuevo entendimiento sobre el clima en la reunión de París de 2015 a fin de que entre en vigor en 2020. A diferencia del PK, este nuevo instrumento global vinculante será aplicable a todas las Partes, por lo que ahora tanto los países desarrollados como los países en desarrollo deberán asumir metas de reducción obligatorias.

La conferencia climática de Lima, Perú, (COP20) será la antesala de la COP21 en París. Es por ello que si se pretende lograr un acuerdo en 2015, la COP20 tendrá como principal desafío acordar cuáles serán los objetivos generales de reducción de emisiones para todas las Partes a fin de estabilizar las emisiones de GEI, así como definir de manera clara cómo será el financiamiento para lograr dicho objetivo.

Estos elementos son esenciales para que la comunidad internacional comience a trabajar en el borrador del nuevo instrumento legal que enmarcará el régimen climático post 2020. Dadas las disputas existentes entre los distintos países para determinar su participación en el próximo acuerdo climático, este artículo se propone discutir brevemente la problemática del cambio climático y la regulación internacional. Para ello, a continuación se presenta un simple ejercicio con el objetivo de comprender mejor las fuerzas que influyen en la dificultad de lograr un acuerdo vinculante por consenso.

El cambio climático desde la Economía: cuestiones de eficiencia y equidad
En Economía, el cambio climático es analizado como una externalidad negativa, en tanto las emisiones que se realizan en algún lugar del planeta se expanden rápidamente a otras áreas geográficas sin que estas hayan tenido que ver directamente con la generación de las mismas, las que además no son compensadas por tal efecto.

El transporte aéreo, por ejemplo, contamina el aire de terceros que no son directamente usuarios de dicho medio de transporte. Como los costos empresariales del mercado de pasajes de avión no incorporan los costos que afectan a terceros, los costos privados son menores que los costos sociales y así se producen más bienes contaminantes (en este caso vuelos en avión) de los que se deberían producir de manera óptima para la sociedad. Es por eso que la externalidad genera ineficiencia en la producción de los bienes contaminantes.

La solución a la ineficiencia causada por la externalidad negativa puede resumirse en dos elementos: 1) establecer la cantidad óptima de contaminación, esto es aquella cantidad que considere los costos sociales y; 2) determinar el mecanismo para que se internalicen los costos externos con el objetivo de que los costos empresariales incorporen los costos de la externalidad. Para el caso específico del cambio climático, el primer punto se relaciona con determinar la meta de reducción de GEI, mientras que el segundo se vincula con establecer los instrumentos para llegar a dicha meta, por ejemplo, fijar metas cuantitativas de reducción, introducir incentivos de mercado, entre otros. [2]

Adicionalmente a las cuestiones de eficiencia, una segunda dimensión del cambio climático es la referida a cuestiones de equidad. Tan importante como determinar cuánto reducir ycómo hacerlo es acordar quiénes harán los esfuerzos de disminución de contaminación. Este último aspecto es de suma relevancia en las discusiones del nuevo acuerdo, dado que ahora son todas las Partes las que están comprometidas a asumir reducciones obligatorias de GEI.

A continuación se presentará un simple ejercicio con el objetivo de comprender mejor por qué resulta difícil que los países logren consensuar quiénes deben reducir y cuánto.  

Para ilustrar esta situación se tomaron datos del Word Resources Institute (WRI) para 2011 (últimos datos disponibles, no definitivos) en cuanto a emisiones de GEI absolutas (MtCO2e), históricas (acumuladas 1990-2011), per cápita y por millón de dólares de producto interno bruto (PIB). Se consideraron los países que conforman el grupo Anexo I de la CMNUCC y los países de Latinoamérica.[3] Los países seleccionados se ordenaron de mayor a menor,  según el valor que toma el indicador analizado y, por cuestiones de claridad en la presentación gráfica, se incluyeron en las figuras los primeros 35 países de cada indicador.

De las figuras siguientes se desprenden dos cuestiones de suma relevancia. Por un lado, en todos los casos aparecen países de la región latinoamericana entre las naciones con mayores emisiones. En segundo lugar, los esfuerzos de reducción son diferentes según el tipo de indicador considerado. Los esfuerzos de los países de la región serán mayores si se establece alguna meta general basada en intensidad de emisiones por PIB, mientras que bajo el indicador per cápita se favorece más a la región en su conjunto.

 Figura 1. D’Elia  Figura 2. D’Elia  Figura 3. D’Elia  Figura 4. D’Elia

Este sencillo ejercicio permite destacar dos cuestiones referidas a la equidad. Por un lado, parece razonable que otros países más allá de los países Anexo I (en este caso, países de Latinoamérica) adopten también compromisos de reducción. Por otro lado, lograr acordar una meta común de reducción de emisiones por consenso presenta serias dificultades en tanto los esfuerzos de reducción se distribuirían de manera diferente según el indicador utilizado como referencia.

En efecto, los países desarrollados se beneficiarán más con una meta de reducción basada en la intensidad de las emisiones con respecto al PIB en tanto, al tratarse de países con mayor ingreso per cápita, podrán emitir más por habitante. Asimismo, los países en desarrollo se beneficiarán más con una meta de reducción per cápita ya que pueden tener mayores emisiones por PIB (para mayor detalle sobre este punto véase Groot, 2010).

En este contexto de disparidad de esfuerzos de reducción de GEI, la transferencia de fondos aparece como un tema esencial para sostener cualquier tipo de acuerdo climático que sea equitativo, ambicioso y sobre todo efectivo. Quiénes deben transferir los fondos, qué países deben recibirlos y cuáles serán las fuentes de financiamiento (públicas, privadas o combinadas) son cuestiones que se encuentran en discusión en las negociaciones.

En resumen, las claves para el diseño de un compromiso climático vinculante se encuentran en responder simples preguntas como cuánto reducir (y financiar), quiénes deben reducir (y financiar) y cómo hay que reducir (y financiar). El problema no son las preguntas, sino la dificultad de consensuar las respuestas.

Reflexiones finales
El origen humano del fenómeno del cambio climático es hoy reconocido por la mayoría de los científicos, así como lo son sus consecuencias. Las emisiones de GEI son una externalidad negativa que depende del acuerdo de países soberanos.

En 2011, en la COP17 realizada en Durban, la comunidad mundial expresó su voluntad de concluir un nuevo entendimiento sobre el clima en la reunión de París de 2015. A diferencia del PK, este nuevo instrumento global vinculante será aplicable a todas las Partes, por lo que ahora, tanto los países desarrollados como los países en desarrollo deberán asumir metas de reducción obligatorias.

En este contexto, la discusión planteada en este artículo busca mejorar la comprensión de cuáles son las fuerzas que dificultan el logro de un acuerdo climático consensuado entre todos los países.

Utilizando diversos indicadores de emisiones del Word Resources Institute (WRI) se encuentra que entre los países con mayores emisiones es posible identificar a países de Latinoamérica y que, para cada uno de ellos, los esfuerzos de reducción de emisiones son diferentes según el tipo de indicador considerado. Así, si bien parece razonable que otros países distintos al Anexo I adopten también compromisos de reducción, la disparidad en la distribución de los esfuerzos dificulta la adopción de una meta común.

De igual manera, el hecho de que cada país proponga sus niveles de reducción sin considerar alguna regla uniforme que contemple una meta global presenta el riesgo de no lograr el objetivo de mantener el aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2º C. En consecuencia, los esfuerzos individuales que se realicen difícilmente podrán paliar el problema colectivo del cambio climático.

Este ha sido el caso de las distintas propuestas que se han presentado a la CMNUCC por los países del Anexo I y por los países en desarrollo en el contexto de Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigación (NAMA, por sus siglas en inglés), donde no solo las metas cuantitativas presentadas por las Partes difieren en cuanto a porcentajes de reducción, año base, indicador utilizado, sino que muchos países no incluyen metas cuantitativas y solo enumeran políticas de mitigación o adaptación, lo que dificulta la medición del impacto sobre el clima.[4]

Para que el nuevo arreglo climático sea exitoso, no basta con que sea obligatorio para todos los países, sino que se requiere que la suma de los esfuerzos individuales se iguale a la meta de reducción óptima global. Esto es, que si bien las metas individuales podrían ser propuestas por las Partes siguiendo la regla más conveniente para los mismos (esto es, metas basadas en indicadores absolutos, de intensidad, etc.), estos compromisos no deben ser independientes del objetivo de reducción mundial.

Siguiendo esta línea, quizás el mayor desafío de cara al nuevo acuerdo vinculante para el clima no sea definir el quién debe reducir –la evidencia muestra que son todas la Partes quienes deben realizar los esfuerzos–, ni tampoco el cómo, ya que es amplia la literatura sobre los instrumentos de regulación, sino el cuánto deben reducir los países de manera individual a fin de lograr alcanzar el objetivo de reducción global. En este contexto, un entendimiento sobre el financiamiento resulta vital para sostener cualquier tipo de acuerdo que sea equitativo, ambicioso y sobre todo efectivo.

Finalmente, si no hubiese entendimiento en la comunidad internacional debe esperarse la adopción unilateral de medidas restrictivas del comercio exterior con mecanismos de “ajustes de carbono en la frontera” para proteger la competencia comercial, castigando así la huella de carbono de la producción regional.

Algunos países desarrollados han argumentado que sus políticas para atenuar el cambio climático ponen en desventaja competitiva a sus productores. Plantean que los ajustes en frontera además darían incentivos para participar de un futuro acuerdo del clima y evitarían la “fuga de carbono”.[5]

Surge entonces la necesidad para los países de la región latinoamericana de construir una plataforma común frente a los potenciales efectos de tales medidas, por ejemplo, explorando conjuntamente nichos de mercado para los bienes y servicios ambientales y analizando oportunidades en el sector de servicios y en las industrias de apoyo que permitan añadir valor a las exportaciones de la región (Rosales, 2010).[6]


[1] Las opiniones expresadas en esta publicación son propias de la autora y no representan necesariamente aquellas de la Universidad del CEMA.

[2] Las políticas ambientales de fijación de estándares (de procesos o de desempeño) son las regulaciones más tradicionales, mientras que la segunda ola de instrumentos son los que refieren a los incentivos de mercado (como permisos comercializables o impuestos verdes). Estos últimos tienen como objetivo inducir a los empresarios a reducir la producción de toda contaminación en exceso en tanto los costos de hacerlo sean menores al costo de pagar en el mercado por dicha contaminación (para mayor detalle véase Tietenberg, 1998).

[3] Los países Anexo I considerados en el análisis son: Alemania, Australia, Austria, Bielorrusia, Bélgica, Bulgaria, Canadá, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Federación Rusa, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Mónaco, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rumania, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania y la Comunidad Europea. No se incluyó Liechtenstein por no presentar datos. Los países latinoamericanos considerados son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador. El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

[4] Para una descripción de las metas de reducción de emisiones presentadas a la CMNUCC véase Compilation of economy-wide emission reduction targets to be implemented by Parties included in Annex I to the Convention (2014). Para el caso de los países desarrollados y en desarrollo véase Compilation of information on nationally appropriate mitigation actions to be implemented by developing country Parties (2013).

[5] Hay fuga de carbono cuando parte de las emisiones domésticas que se reducen en el mundo desarrollado se compensan con aumentos en el mundo en desarrollo porque los bienes carbono-intensivos consumidos en los primeros países pasan a producirse en los segundos (véase Zhang, 2012; Condon & Ignaciuk, 2013).

[6] Rosales, O. (2010). La huella de carbono y el proceso de negociación internacional: la mirada de Cepal. Presentación realizada en el Seminario La vulnerabilidad del comercio internacional frente a la huella de carbono. Santiago, Chile: Cepal.

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