Construcción de un papel coherente para el comercio en la Agenda de Desarrollo post 2015

17 Junio 2015

Se espera que la Agenda de Desarrollo post 2015, calendarizada para acordarse en septiembre en Nueva York, guíe los planes de desarrollo y la elaboración de políticas durante los siguientes quince años. La iniciativa nació en junio de 2012 en la Conferencia sobre Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), también conocida como Río+20.[1]

En aquel momento, los integrantes de la ONU acordaron fijar un conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que actuaran como prioridades hasta 2030. Los ODS reemplazarán a las actuales Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que expirarán a fines de este año. En Río+20 se habló sobre las preocupaciones económicas, ambientales y sociales, de forma integrada.

El conjunto de objetivos y metas de desarrollo sostenible debería ser apoyado por un grupo de medios de implementación (MDI), que se espera salgan al menos en parte del documento final de la Tercera Conferencia Internacional sobre el Financiamiento para el Desarrollo a celebrarse en Adís Abeba, Etiopía, en julio del presente año.

La Agenda de Desarrollo post 2015 y el Financiamiento para el Desarrollo (FPD) se vinculan en sustancia y en términos políticos. Lograr que los objetivos, metas y medidas de apoyo crucen el umbral necesario para septiembre es un delicado proceso de negociación que sigue en curso.

Las metas de comercio y otros elementos siguen presentes en la base de los documentos de ambos procesos. Lo ideal sería que dichos elementos comerciales compartieran una coherencia interna y externa.

Para conseguir dicha coherencia interna, los elementos comerciales de la Agenda post 2015 deberían complementarse entre sí, aun cuando también existe un elemento político por definir. Dada la amplitud de los 17 ODS y las 169 metas, es importante que el FPD resulte en una agenda con la misma ambición que los objetivos.

En cuanto a la coherencia externa, lo ideal sería que los elementos comerciales de la Agenda no solo sean un reflejo del sistema comercial global como tal, sino que apunten también al potencial de contribución de las políticas comerciales para el desarrollo sostenible hasta 2030.

Un borrador actualizado del documento final de la conferencia de Adís Abeba preparado por los cofacilitadores respecto al proceso de preparación, publicado el 6 de mayo de 2015, ha servido para actualizar y resolver importantes vacíos que dejaron las referencias comerciales de los ODS.

Por todo lo anterior, este artículo analiza, precisamente, las referencias clave sobre comercio de ambos documentos, que en su conjunto forman la imagen cambiante del papel del comercio en la Agenda post 2015.

Comercio y ODS propuestos
A fines de julio, un grupo de trabajo de la ONU propuso un marco de 17 ODS y 169 metas que incluyó una variedad de reformas a las políticas comerciales –de aquí en adelante, metas comerciales– que podrían contribuir en diferentes aspectos al desarrollo sostenible.

El marco ODS propuesto incluye dos tipos de metas: aquellas generales que al cumplirse ayudarían a conseguir los ODS; y aquellas relacionadas a los MDI, que identificarían las acciones para conseguir las demás metas. Casi todas las metas comerciales en el marco en cuestión son consideradas MDI. Sin embargo, la meta relacionada a los subsidios a la pesca, parte del objetivo sobre los océanos, es la excepción a la regla.

Varias de las metas comerciales se consideran MDI para ODS específicos. Dentro de los objetivos 2 y 12 se encuentra la reforma para las distorsiones a los mercados agrícolas, la cual incluye los subsidios a la exportación y otros subsidios perversos al consumo y producción de combustibles fósiles.

El creciente apoyo a la Ayuda para el Comercio es una de las dos metas identificadas como MDI bajo el objetivo 8, que aborda el crecimiento económico sostenible y el empleo. Diversas metas también refieren al apoyo al acceso de la tecnología como soporte para abordar prioridades sociales y ambientales, entre ellas la posibilidad de conseguir agua limpia y energía sostenible.

Otras metas comerciales se encuentran enlistadas como MDI transversales en el objetivo 17, “Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.”. Esto implica que se enfocan en cumplir con el marco de trabajo como un todo. De hecho, buscan fortalecer el sistema comercial multilateral bajo la Organización Mundial del Comercio (OMC) y completar las negociaciones comerciales de la Agenda de Desarrollo de la Ronda de Doha (ADD).

Además, las metas pretenden mejorar el acceso a los mercados para los países en desarrollo, libre de derechos y de contingentes con reglas de origen simplificadas para exportaciones provenientes de los países menos adelantados (PMA).

El marco de trabajo de los ODS todavía está por finalizarse. Aunque con sus 17 objetivos y 169 metas ya es una agenda extremadamente ambiciosa y amplia.

Comercio en el borrador actualizado de FPD
Un borrador revisado publicado el 6 de mayo del documento final del FPD enumera siete áreas que necesitan nuevas medidas para impulsar el FPD: 1) recursos públicos nacionales, 2) negocios y finanzas nacionales e internacionales, 3) finanzas públicas internacionales, 4) comercio internacional para el desarrollo, 5) deuda y sustentabilidad de la deuda, 6) asuntos sistémicos; y 7) ciencia, tecnología, innovación y construcción de capacidades.

La sección comercial en el borrador actualizado provee una explicación de las metas incluidas en los ODS. En el párrafo 70 se explica que “un sistema multilateral de comercio universal, basado en reglas, abierto, no discriminatorio y equitativo” junto con una “liberalización comercial significativa” “podrá servir como el motor de un crecimiento económico inclusivo”.

Esta versión también resalta la importancia de las políticas paralelas: “con las políticas de apoyo apropiadas, la infraestructura y una fuerza laboral educada, el comercio podrá ayudar en la promoción del empleo, trabajo decente y empoderamiento de la mujer, reducir la desigualdad y contribuir a la realización de los ODS”.

El borrador actualizado, construido a partir de los documentos finales de las dos conferencias sobre FPD anteriores, complementa a la agenda comercial de las metas de los ODS en diversas formas. Esta versión expande el alcance de las metas comerciales de los ODS a través de la inclusión de los problemas de las políticas comerciales que van más allá de los acuerdos comerciales y de inversión. En el borrador se aceptan, como se establece en el párrafo 72, iniciativas multilaterales y plurilaterales, incluyendo las negociaciones vinculadas a bienes y servicios ambientales.

El borrador también retoma varias oportunidades de políticas comerciales que no se habían tratado con claridad en la propuesta final de ODS, incluyendo la facilitación del comercio, la importancia de los servicios y las cadenas globales de valor.

Sistema comercial multilateral
A nivel multilateral, la versión actualizada reafirma varias de las metas comerciales de los ODS, pero añade referencias a decisiones recientes de la OMC, con lo que mejora su coherencia externa.

En el párrafo 73, el borrador reafirma el compromiso de la meta 2.b de los ODS por corregir y prevenir las restricciones y distorsiones dentro los mercados agrícolas globales, incluyendo a través de la eliminación de todas las formas de subsidios a la exportación agrícola y todas las medidas de exportación con efectos equivalentes.

Es interesante que, aunque este lenguaje es coherente con la meta equivalente en los ODS, debilita su vínculo externo con el mandato establecido en la conferencia ministerial de la OMC celebrada en Hong Kong en 2005 que llamaba a la “eliminación paralela de todas las formas de subvenciones a la exportación, y disciplinas sobre todas las medidas relativas a la exportación que tengan efecto equivalente”. El lenguaje utilizado en el mismo párrafo del borrador actualizado refleja la primera parte del mandato emitido en Hong Kong sobre las normas en desarrollo aplicables a los subsidios a la pesca.[2]

El borrador actualizado también reafirma en el párrafo 75 lo dicho en la meta 17.12 de la propuesta ODS sobre la implementación de acceso a mercado libre de derechos y contingentes para las exportaciones de los PMA y la facilitación del acceso al mercado de dichas naciones “asegurando la aplicación de reglas de origen simples y transparentes” a sus exportaciones. Lo anterior, en concordancia con las decisiones de la OMC, incluyendo aquellas tomadas en la conferencia ministerial de Bali de 2013.

Las referencias en el párrafo 74 respecto a la implementación de un trato especial y diferenciado (TED) para los países en desarrollo se estructuran a partir de la meta 10.a de los ODS, pero ambos resaltan a los PMA como beneficiarios del TED y añaden una referencia a la decisión que se tomó en la conferencia ministerial de Bali de 2013 sobre el establecimiento de un mecanismo de monitoreo de las disposiciones para el TED. El borrador también añade en el párrafo 73 un llamado para la rápida adhesión de los países en desarrollo a la OMC , especialmente los PMA.

El marco de trabajo final de la propuesta ODS no incluyó referencias a la facilitación del comercio. El borrador suple esta omisión con un llamado a los miembros de la OMC en el párrafo 71 a implementar el Paquete de Bali aprobado en la sesión ministerial de la OMC en 2013, subrayando que “el Acuerdo sobre la Facilitación al Comercio (parte del Paquete de Bali) es especialmente importante para el comercio de los países en desarrollo sin litoral”.

El Acuerdo sobre la Facilitación del Comercio se enfoca en los elementos procedimentales de la facilitación comercial como los sistemas de aduanas, también llamados infraestructura comercial “suave”.[3] El borrador complementa el Acuerdo sobre la Facilitación del Comercio con la mención de una infraestructura comercial “dura”, en el párrafo 76, y motiva entre otros a los bancos de desarrollo multilateral a resolver los fallos en la infraestructura regional de comercio y transporte.

Coherencia y desarrollo sostenible en políticas comerciales y de inversión
El borrador subraya la importancia de la integración regional y de los acuerdos comerciales y de inversión regionales, además de las iniciativas comerciales plurilaterales que no fueron incluidas de forma explícita en los objetivos de la propuesta ODS.

El borrador (párrafo 72) recoge el deseo de los países por “integrar las preocupaciones de desarrollo sostenible a las políticas comerciales en todos los niveles” a través de “la inclusión de disposiciones de desarrollo sostenible en los acuerdos comerciales y de inversión” y comprometiéndose con “la evaluación del impacto sobre la sustentabilidad de nuestros acuerdos comerciales”.

Las versiones anteriores del borrador habían incluido referencias a los acuerdos comerciales regionales, pero también habían marcado la posible fragmentación del sistema comercial.

Esta versión actualizada trata el tema de forma más equilibrada, pues se indica (párrafo 71) la intención de los países de “dar coherencia a la relación entre los acuerdos comerciales y de inversión bilaterales y regionales y el sistema multilateral” y de asegurar “la consistencia entre los acuerdos comerciales y de inversión y el sistema multilateral”.

También se sugiere (párrafo 78) que el fortalecimiento de las salvaguardias en los acuerdos de inversión ayudará a conseguir el balance entre “el objetivo de proteger y motivar la inversión” y asegurar la capacidad de los países para “perseguir objetivos de políticas públicas y que su derecho a regular se mantenga en áreas cruciales para el desarrollo sostenible”.

Tecnologías medio ambientales
La versión actualizada del borrador hace mención en el párrafo 72 al apoyo a las iniciativas multilaterales y plurilaterales, además de las negociaciones para liberalizar bienes y servicios ambientales. Es una referencia importante, puesto que identifica una manera en que las preocupaciones vinculadas al desarrollo sostenible se están incluyendo en las políticas comerciales y ofrece MDI potenciales y tangibles que podrían servir de apoyo a metas relacionadas con la difusión de tecnologías medioambientales identificadas bajo varios de los ODS.

Los MDI del Objetivo 6, agua y sanidad, por ejemplo, incluyen una mayor “cooperación internacional y creación de capacidades para apoyar a los países en desarrollo en sus actividades y programas de agua y sanidad”, incluyendo varias tecnologías relacionadas con el agua (meta 6.a). De la misma manera, el Objetivo 7, acceso a energías sostenibles, incluye una meta (7.a) que apoya la mejora en la “cooperación internacional para facilitar el acceso a la investigación y tecnología de energías limpias”, además de la promoción de la inversión en tecnología de energías limpias.

Las negociaciones de liberalización de bienes y servicios ambientales en la ADD de la OMC se diseñaron para reducir las barreras arancelarias y no arancelarias y, por ende, mejorar el acceso a estos bienes y servicios.

En 2012, las 21 economías parte del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) se comprometieron a reducir los aranceles de 54 productos ambientales para fines de 2015 a fin de “ayudar a los negocios y ciudadanos del APEC a obtener un acceso a importantes tecnologías ambientales a un mejor costo para facilitar su uso y con eso beneficiar al medio ambiente”.

De igual manera, un grupo de países desarrollados y en desarrollo integrantes de la OMC están negociando un acuerdo plurilateral para reducir las barreras en el comercio de bienes ambientales, con la lista APEC como base.

Marcos de políticas nacionales
Tanto los ODS como el borrador actualizado del FPD subrayan la importancia de contar con marcos de políticas nacionales coherentes que ayuden a asegurar que las políticas, incluyendo las comerciales, apoyen verdaderamente el desarrollo sostenible.

La meta 17.14 de los ODS se centra en el “Mejoramiento de la coherencia de las políticas para desarrollo sostenible”. Además de las referencias a las políticas de apoyo en el párrafo 71, en el párrafo 77 de la versión actualizada del borrador del FPD se pide a los países que “aseguren entornos propicios en su territorio, que implementen políticas y reformas nacionales adecuadas que lleven a realizar el potencial del comercio para el desarrollo sostenible”. La misma versión destaca el rol de la Ayuda para el Comercio.

En varias partes del borrador se resaltan los elementos importantes de los marcos de políticas nacionales para el desarrollo sostenible. Dentro de la sección de financiamiento público nacional se mencionan otras políticas relevantes, como la contratación pública transparente (párrafo 27) y la eliminación gradual de los “subsidios ineficientes para el consumo y la producción de combustibles fósiles” (párrafo 29). Ambos temas aparecen también en algunas de las metas ODS propuestas.

En el último párrafo de la sección comercial (párrafo 79) se propone que los países acepten fortalecer la regulación nacional y cooperación internacional para lidiar con la explotación ilegal de recursos naturales, incluyendo el comercio ilegal de especies protegidas y minerales y el vertimiento de desechos peligrosos. En particular, el borrador incluye el acuerdo por mejorar el monitoreo y control de pesca ilegal no declarada y no reglamentada (INDNR).

Estas son referencias importantes, pues representan ejemplos explícitos y tangibles sobre la forma en que iniciativas comerciales y otras políticas nacionales pueden trabajar en conjunto para apoyar patrones de producción sostenibles y en la consecución de varias metas ODS que tratan problemas similares, por ejemplo el objetivo 14.4 sobre pesca INDNR.

¿Qué falta?
Si se leen como un todo, la propuesta de ODS y el borrador actualizado ofrecen un programa bastante completo de la contribución del comercio al desarrollo sostenible hasta 2030. Los elementos adicionales identificados a continuación son relativamente pequeños, aunque importantes por su potencial de apoyo a varios de los objetivos del programa y por su contribución a un cambio gradual de las economías, desde un crecimiento por exportación de productos básicos a patrones de producción más sostenibles y diversificados.

La reducción de costos del comercio es un elemento clave al que se le podría dar más prioridad. Sería importante para los países de bajos ingresos que busquen aumentar y diversificar sus exportaciones y formar parte de las cadenas globales de valor.

Mientras que la inclusión de la facilitación del comercio en el borrador actualizado fue positiva, algunos expertos han argumentado que la reducción de costos en el comercio no solo ayudaría a aumentar el rango posible de productos de exportación, sino que también bajaría los costos de los insumos necesarios para producirlos. Esto podría ayudar a la diversificación de las economías de bajos ingresos.

Debido a que los costos comerciales son proporcionalmente mayores para los pequeños productores, el hecho de reducirlos podría mejorar el acceso de mercado de pequeños agricultores y pescadores (las metas aparecen en los apartados 2.3 y 14.b de los ODS) y de las pequeñas y medianas empresas. Este elemento en particular podría contribuir a la realización de otros objetivos en la Agenda post 2015.

La referencia a la extracción ilegal de recursos naturales también podría ser aclarada para poner en relieve la importancia del problema del comercio ilegal de productos madereros, minerales y pesqueros (algo mucho más amplio que la idea del comercio con especies en peligro de extinción).

La mención de la pesca INDNR también podría motivar a los países a cooperar a través de instrumentos multilaterales comerciales existentes que busquen lidiar con estos problemas, como el “Acuerdo sobre medidas del Estado rector del puerto” de la FAO para prevenir, evitar y eliminar la pesca INDNR. No solo ayudaría a arraigar estos importantes temas en la sección comercial en donde se encuentran, también clarificaría este ejemplo tangible de potenciales MDI para lograr las metas de los ODS.

En el borrador sobre el FPD se hace una referencia explícita a tres oportunidades importantes para la diversificación gradual de la actividad económica: integración regional, servicios y cadenas globales de valor. También se habla en el párrafo 78 de la necesidad de la creación de capacidades para ayudar a que los países, sobre todo los PMA, aprovechen las oportunidades que ofrecen los acuerdos comerciales.

De hecho, el objetivo de la Ayuda para el Comercio es el de construir esta capacidad. Por eso es lógico que la mención a la Ayuda para el Comercio en el borrador –ahora ligada a las referencias sobre los entornos nacionales propicios en el párrafo 77– se vincule a esta referencia de construcción de capacidades.

Visión comercial
Los siguientes quince años traerán retos y oportunidades a los países que busquen el cambio de crecimiento a partir de la exportación de productos a producción más sostenible y diversificada.

Una visión coherente de la contribución del comercio a la Agenda de Desarrollo post 2015 podría enfatizar la importancia de la creación de capacidades de producción sostenible y diversificada, con empleo decente y crecimiento incluyente y fijar el apoyo necesario para conseguirlo.

Dicho apoyo podría resaltar la importancia de la Ayuda para el Comercio, de reducir el costo comercial de las exportaciones e insumos para las mismas exportaciones y apuntar a la cooperación internacional para lidiar con el comercio ilegal de recursos naturales.


[1] El artículo toma ideas discutidas en el diálogo de ICTSD sobre Comercio en la Agenda post 2015: construción de coherencia, celebrada el 31 de marzo de 2015.

[2] Programa de Trabajo de Doha, Declaración Ministerial, WT/MIN(05)/DEC, 22 de diciembre 2005: 6º párrafo (agricultura) y Anexo D, 9º párrafo (subsidios a la pesca).

[3] Portugal-Perez, A., Wilson, J. (2010). Export Performance and Trade Facilitation Reform: Hard and Soft Infrastructure. World Bank Policy Research Working Paper, No. 5261.

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