Conferencia Ministerial de la OMC: tiempo de reflexión en Nairobi sobre el futuro del comercio mundial

15 Diciembre 2015

Los ministros de comercio se reunirán en Nairobi, la capital keniana, para celebrar la Décima Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), siendo la primera vez que la reunión de más alto nivel del organismo de comercio mundial se llevará a cabo en la región de África subsahariana.

La ocasión también permitirá la celebración del 20 aniversario de la OMC, así como también dará a los ministros la oportunidad de ponerse de acuerdo sobre un posible conjunto de entregables en las áreas de agricultura, cuestiones de desarrollo y países menos adelantados (PMA), y “normas“, así como para trazar el curso de los trabajos futuros de la organización internacional, en particular con respecto a la Ronda Doha y las llamadas nuevas cuestiones.

Sin embargo, más allá de la fanfarria, existe la preocupación de que meses de preparativos y negociaciones sean en vano. Aún hay desacuerdos sin resolver entre los miembros de la OMC tanto sobre el contenido de los diversos entregables específicos, así como con respecto a la forma de abordar el trabajo futuro de negociaciones de la organización, lo que deja a los ministros en situación de tener que tomar algunas decisiones muy difíciles en los próximos días, así como en los meses y años venideros.

Mientras tanto, la estructura de la gobernanza comercial está cambiando rápidamente, lo que deja interrogantes sobre cómo y si el club de comercio mundial será capaz de responder y adaptarse adecuadamente.

A medida que el mundo cambia, ¿qué papel juega la OMC?
Las negociaciones de la Ronda Doha acaban de llegar a sus 14 años el mes pasado, ya que se pusieron en marcha en la capital de Qatar en noviembre de 2001. En ese momento, los miembros de la OMC tenían el objetivo de concluir esta nueva ronda de negociaciones, diseñada para tener el desarrollo en su núcleo, en enero de 2005.

Sin embargo, los años transcurridos desde entonces le han enseñado a los miembros de la OMC una lección notablemente diferente debido a múltiples fracasos de alto perfil y obstáculos en las negociaciones. Los adjetivos y metáforas utilizados para describir las negociaciones de Doha en los últimos años ahora son familiares por su negatividad: la Ronda está en conflicto, estancada, moribunda, como zombi o simplemente muerta. La imposibilidad de actualizar las normas del comercio mundial ha, a su vez, alimentado los temores de que los retos de la Ronda Doha podrían finalmente conducir a la organización hacia la irrelevancia debido a su incapacidad de adaptarse a las realidades cambiantes.

La duda sobre si el mandato original de Doha aborda de manera integral las necesidades del mundo de hoy en día, en comparación con las del 2001, es otra cuestión que se ha planteado en algunos círculos comerciales. Sin embargo, otros han expresado que abandonarlo sería insostenible.

Las realidades del comercio mundial efectivamente se han alterado de manera significativa en los 20 años de historia de la OMC. La organización ha pasado de los 128 signatarios del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1994 a 162 miembros, con Kazajistán siendo el último en entrar a la organización el 30 de noviembre de este año.

China, que se unió a la OMC en 2001, se ha convertido en el más grande exportador del mundo. Los países en desarrollo, en particular las economías emergentes como Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica están jugando un papel cada vez mayor en el comercio mundial de mercancías, de acuerdo con la edición de este año de Estadísticas del Comercio Internacional.

Acuerdos comerciales regionales y bilaterales también van en aumento: 619 han sido notificados a la organización internacional en lo que va de este mes, de los cuales más de 400 están en vigor. Los acuerdos “mega-regionales”, como las recientemente concluidas negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés), han llamado especialmente la atención por sus impactos comerciales potenciales y sus incursiones en áreas que tradicionalmente no se trataban en los acuerdos comerciales.

Los aranceles medios aplicados, por su parte, han disminuido a la mitad - de 15% en 1995 a menos del ocho% en la actualidad. Los volúmenes de comercio se han duplicado, aunque en los últimos años se han mostrado signos preocupantes de la desaceleración del crecimiento del comercio a raíz de la crisis financiera mundial. Mientras tanto, la economía digital ha despegado; al comercio electrónico se le atribuye el recorte de los costos del comercio y la potencialización del comercio transfronterizo gracias a la llegada de las nuevas tecnologías e Internet.

A medida que la economía mundial sigue evolucionando, la Ronda Doha, también conocida como el Programa de Doha para el Desarrollo (PDD), ha mostrado comparativamente pocos avances. Algunos expertos se refieren a ella como un obstáculo para el trabajo, reputación y potencial de la organización, al tiempo que critican el ámbito de su mandato, ya sea por ser demasiado amplio para producir un resultado o demasiado estrecho para abordar el rápidamente cambiante escenario comercial.

Como resultado, en repetidas ocasiones se ha dicho que el organismo de comercio mundial está llegando a un cruce de caminos, a pesar de que otros pilares clave de la organización, monitoreo del comercio y la labor de los órganos regulares de la OMC, así como el sistema de solución de diferencias, han sido ampliamente aplaudidos por su éxito.

La supervisión del comercio, por ejemplo, tuvo un papel importante durante y después de la crisis financiera de 2008 en el fomento de la transparencia en las medidas de política comercial adoptadas por los miembros de la OMC, mientras que en el área de solución de controversias, el organismo de comercio mundial alcanzó un hito notable en noviembre con su disputa número 500.

Sin embargo, han surgido preguntas sobre la forma de aprovechar y mejorar el trabajo de estos otros pilares. El ritmo de las notificaciones de los miembros a través de diversas áreas ha demostrado ser más lento de lo que estaba previsto en un principio. El sistema de solución de controversias, por su parte, ha sido esencialmente una víctima de su propio éxito y ahora se enfrenta a una carga de trabajo que tanto en número como en complejidad requiere más recursos de los que se dispone en la actualidad, lo que provoca retrasos significativos.

Aun así, el ritmo de las negociaciones de la Ronda de Doha aún parece capturar la mayor parte de los titulares cuando se trata de la OMC, así como su escrutinio más severo.

De post-Bali a post-Nairobi
Después de una serie de colapsos y retrocesos de alto perfil, la Conferencia Ministerial de Bali, Indonesia, en 2013, proporcionó un breve respiro con respecto a las críticas: los ministros fueron capaces de anunciar que habían negociado con éxito el primer acuerdo comercial mundial desde que la OMC abrió sus puertas en 1995.

Este nuevo acuerdo, conocido como el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), facilitaría los procedimientos aduaneros con el fin de agilizar los flujos de comercio, al tiempo que proporcionaría a los países en desarrollo asistencia técnica y creación de capacidades a fin de implementar estos compromisos. También logró un notable avance para los acuerdos de la OMC debido a que los compromisos adoptados por los miembros estarían vinculados a su capacidad para cumplir con los mismos.

Las estimaciones sobre el impacto económico del acuerdo han variado ampliamente. El Informe sobre el Comercio Mundial 2015 coloca el incremento anual en las exportaciones de mercancías en US$ 1 billón una vez que entre en vigor. Sin embargo, aún no están muy claras la operatividad de dichas ganancias y hasta el momento solo 56 miembros de la OMC han ratificado el acuerdo, un poco menos de la mitad de la cantidad requerida.

Un puñado de otros entregables relacionados con la agricultura y el desarrollo también se dieron a conocer en Bali, aunque estos fueron principalmente no vinculantes. Tal vez lo más notable de todo, sin embargo, fue un compromiso que asumieron los ministros para revitalizar las negociaciones comerciales de la Ronda de Doha, en particular mediante el desarrollo de un “programa de trabajo” post Bali “claramente definido”. Los ministros acordaron dar prioridad a las áreas que no produjeron resultados vinculantes e indicaron a los miembros reanudar las opciones de exploración dentro de los comités de la OMC y los grupos de negociación para los temas no abordados en la conferencia.

Los resultados de Bali fueron ampliamente anunciados como una inyección de ánimo para la organización. Ahora, dos años más tarde, el impulso de la Conferencia Ministerial de 2013 ha sido sustituido por la frustración en muchos sectores a medida que los negociadores comerciales han tenido dificultades para superar sus diferencias, tanto las antiguas como las nuevas.

A principios de este año, los miembros habían tratado de abordar nuevamente los temas más difíciles de la Ronda Doha: agricultura, acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA, por sus siglas en inglés), servicios y normas, mientras trabajaban para elaborar el programa de trabajo ordenado en Bali. Sin embargo, estos esfuerzos no tuvieron éxito, después de que los miembros fueron incapaces de resolver los desacuerdos sobre cuestiones tales como la posibilidad de utilizar los borradores de texto de 2008 en agricultura y NAMA, y de ser así, en qué medida, así como también sobre qué objetivo fijar para lograrlo a tiempo antes del vencimiento del plazo para el programa de trabajo del 31 de julio de 2015.

Con una historia tan turbulenta y bajas expectativas, ¿cuáles son los riesgos reales para la reunión de Nairobi? ¿Los ministros serán capaces de lograr un resultado que pueda recuperar el interés de los grupos de interés que han desacreditado gran parte de la función de negociación de la OMC, o en lugar de eso los 162 miembros del organismo de comercio mundial estarán entrando en aguas desconocidas, sin un rumbo claro a seguir ni entregables importantes que puedan aplaudir?

La clave para responder a estas preguntas, al menos parcialmente, está en cómo los miembros aborden en su planeada “declaración ministerial” la Ronda Doha, la labor futura de la organización y las llamadas nuevas cuestiones que actualmente no entran en el ámbito del mandato de las negociaciones.

Algunos de los principales jugadores, como Estados Unidos (EE.UU.), la Unión Europea y Japón, se han opuesto a cierto texto específico que se refiere a la reafirmación de la Declaración Ministerial de Doha y posteriores documentos finales ministeriales, así como a determinado lenguaje con respecto a la continuación de la Ronda de Doha, que expresa más bien un interés en la discusión de esos mismos temas fuera de ese marco, junto con la exploración de temas nuevos.

Mientras tanto, varias economías emergentes y algunos países en desarrollo, como China, India, Sudáfrica, Ecuador, Venezuela e Indonesia, han públicamente propuesto un texto en la declaración que incluiría una reafirmación de la Ronda Doha y las declaraciones y decisiones ministeriales adoptadas desde entonces. Un texto similar también ha sido respaldado por el Grupo Africano.

Nuevos miembros, posibles resultados plurilaterales
Aunque la mayoría de las miradas estarán puestas en las discusiones multilaterales en Nairobi, algunas señales interesantes podrían venir del frente “plurilateral”. Por un lado, un grupo de miembros de la OMC que ha estado trabajando para ampliar la cobertura de productos del Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI), un acuerdo que elimina los aranceles en diversos productos de tecnología de la información y la comunicación (TIC), con el fin de que se pongan al día con los tiempos y las realidades comerciales podría realizarse formalmente en Nairobi.

Ese grupo de miembros ya había anunciado en julio que habían llegado a un acuerdo sobre una “lista de productos” de más de 200 productos a fin de agregar a la cobertura del ATI. Desde entonces, han estado llevando a cabo negociaciones para finalizar la eliminación de los aranceles para estos productos, con el fin de tener un resultado listo para enviar a los ministros de ese grupo en Nairobi.

Otra iniciativa de reducción arancelaria, que se centra específicamente en el comercio de bienes ambientales, también se ha estado negociando para lograr tener una lista de productos en el corto plazo, aunque fuentes indican que esto no va a estar listo para Nairobi y más bien puede ser que se entregue el próximo año. Este acuerdo, conocido como el Acuerdo sobre Bienes Ambientales, se lanzó en la ciudad suiza de Davos en enero de 2014, y las negociaciones iniciaron más tarde ese mismo año.

También se espera que dos países sean invitados a formar parte de la OMC durante la reunión de Nairobi, ambos PMA. Estos son Afganistán y Liberia, cuyos paquetes de adhesión fueron aprobados ad referéndum a principios de este otoño.

El siguiente conjunto de informes está diseñado para proporcionar una descripción general de las negociaciones que han tenido lugar en Ginebra, Suiza, a lo largo de 2015, en preparación para la Conferencia Ministerial de Nairobi. Estos proporcionan una breve recapitulación de la historia relevante de estas áreas de negociación, sus respectivos mandatos y la situación vigente hasta poco antes de la Conferencia Ministerial.

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