Comercio internacional y desarrollo inclusivo: un desafío clave para América Latina y el Caribe

17 Julio 2013

En abril de 2013, Cepal publica "Comercio internacional y desarrollo inclusivo. Construyendo sinergias", obra que continúa la línea expresada en "La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir" (2010), pero que esta vez centra su análisis en el diálogo entre el comercio internacional, el desarrollo inclusivo y las políticas público-privadas que promueven dicha convergencia. El presente artículo está basado en la publicación más reciente.
 
La fuerte expansión del comercio internacional en América Latina y el Caribe (ALC) en la última década no garantiza un desarrollo equilibrado desde el punto de vista económico, social, territorial y ambiental, pero presenta oportunidades que deben aprovecharse. La región enfrenta el desafío de mejorar la calidad de su inserción internacional y aumentar los efectos inclusivos de su comercio, de modo que este pueda aportar a un desarrollo más equitativo y sustentable. Esto no ocurre de manera automática ya que los beneficios del comercio internacional dependen mucho de la calidad de las políticas público-privadas que lo orienten y complementen, así como de la cooperación regional.

En un mundo globalizado, la posibilidad de crecer y reducir las desigualdades está ligada a escenarios que mejoren la inserción internacional de nuestros países a través de más productos y empresas, acompañados de políticas activas de innovación, competitividad, desarrollo productivo y capacitación.

El comercio internacional inclusivo es aquel tipo de comercio que facilita el crecimiento con una disminución de la heterogeneidad estructural y un aumento de la equidad. El aumento del comercio internacional puede incrementar el crecimiento, pero para asegurar efectos inclusivos se requiere contar con políticas orientadas a lograr este objetivo y una mayor relación entre los distintos niveles de las políticas macro y microeconómicas, incluidas también otras áreas como las políticas de equidad y el desarrollo de la infraestructura.

ALC y el nuevo escenario del comercio internacional
En el análisis de la calidad de la inserción internacional de ALC desde este punto de vista destaca el nuevo escenario mundial y las tendencias proyectivas relevantes que irán modificando la composición de las exportaciones y el patrón de especialización. Se están acentuando las ventajas comparativas tradicionales basadas en exportaciones de recursos naturales, donde los avances en inclusión son insatisfactorios, ya que en varios casos el comercio no ha disminuido los desequilibrios ni la heterogeneidad estructural, sobre todo a nivel territorial. Algo similar ocurre con las brechas de equidad y las insuficiencias de logística.

El nuevo escenario del comercio internacional está modificando los determinantes de la competitividad y los vínculos entre comercio e igualdad. La mayor interacción entre la intensidad del cambio tecnológico y los cambios en el mapa mundial del poder económico acentúan la presencia de las regiones emergentes en la economía internacional, en particular la de Asia en desarrollo. Esto hace que sea necesario definir nuevas estrategias de inserción internacional que apunten a explotar las oportunidades que ofrecen las economías de América Latina y el dinamismo de los países en desarrollo en términos más generales. En el caso del vínculo con Asia y el Pacífico es importante diversificar los intercambios en productos y en empresas.

Potencial inclusivo del sector exportador: análisis y propuestas
El potencial inclusivo del sector exportador se puede desarrollar mediante el incremento de los eslabonamientos internos y externos y del número de empresas y de empleos asociados a este. En particular, del análisis de las matrices insumo-producto se puede concluir que el empleo directo e indirecto generado en el sector exportador es significativo ya que representa entre el 12% y el 24% del empleo total (dependiendo de los países) y que su nivel salarial suele ser mayor que el promedio de la economía, aunque se observa una particular precariedad del empleo exportador femenino en varios sectores y países.

En relación al análisis de la evolución y las características de las empresas exportadoras y de los organismos y programas de fomento exportador se concluye que:

  • Existen diferencias en las características de las empresas y los empleos generados por destinos, ya que hay mayores dimensiones de inclusividad en el intercambio con los países vecinos y con la propia región.

 

  • La concentración estructural de los envíos en pocas empresas es muy marcada y existen menores niveles de apoyo a las pymes que en los países desarrollados.

 

  • En América Latina existen unas 115 mil empresas exportadoras, donde más del 40% exporta un producto a un solo destino, lo que genera una elevada tasa de rotación. Las pymes, que representan alrededor del 70% de las exportadoras, aportan menos del 7% del total exportado, pero son responsables del 15% del empleo exportador.

 

  • La calidad del empleo asociado a las exportaciones podría ampliarse y mejorarse mediante el fomento de una mayor diversificación de productos y empresas exportadoras, en especial pymes, lo que requiere de programas articulados que permitan aumentar su productividad y faciliten su inserción directa o indirecta en las cadenas de valor.

 

  • El impacto de los instrumentos y programas de promoción exportadora se potencia cuando forman parte de una política de desarrollo productivo en el marco de una estrategia país de inserción internacional.

Cadenas de valor
El reforzamiento y la ampliación de las cadenas de valor internas y externas a las economías son cruciales para potenciar los efectos inclusivos y sustentables del comercio. Del análisis del grado de inclusión de la región en las cadenas de valor de los sectores exportadores se concluye que existe una baja participación en cadenas globales de valor y una limitada profundidad de los eslabonamientos internos de algunos sectores.

En cuanto al análisis de las iniciativas públicas o privadas que promueven los encadenamientos y la asociatividad en los distintos sectores exportadores y en subregiones de ALC surgen una serie de conclusiones: la participación de las pymes en las cadenas es baja; falta gestación de cadenas inclusivas; la incapacidad de las empresas de ascender (upgrading) a eslabones de mayor valor agregado tienen múltiples causas que pueden ser propias de las pymes (como las insuficientes capacidades humanas y técnicas) o externas (como las barreras técnicas u otros obstáculos de logística).

Se constatan, además, casos de éxito y fracaso de políticas para superar los cuellos de botella mediante una mayor asociación entre empresas, un mejor vínculo con el sistema nacional de innovación, una atracción más selectiva de la inversión extranjera directa y la economía local, y el fomento de la certificación. Se constata que las pymes pueden integrarse a los encadenamientos por diversas vías y que existen políticas públicas que facilitan dicha integración.

¿Qué tan inclusivo es nuestro comercio?
A partir de una serie de análisis empíricos es posible construir indicadores sobre el carácter inclusivo del comercio y dar cuenta de las brechas que existen con respecto a los países desarrollados.
Tabla 1 Indicadores de brecha exportadora
Se puede observar que las exportaciones per cápita presentan una brecha significativa (salvo Chile, por el peso que tiene el cobre) y que ello también ocurre con la participación de las empresas en las exportaciones, con la participación de las pymes en el valor exportado, con el apoyo general a las pymes y, en varios países, con baja diversificación de los productos (puesto que las exportaciones presentan un mayor índice de concentración de productos IHH). Lo mismo puede observarse en otras dimensiones, como la estabilidad de las empresas exportadoras medida por índices de rotación (solo el 38% de las exportadoras son permanentes), las magnitudes de los programas de apoyo de las pymes para su inserción internacional, los costos logísticos, el déficit de infraestructura y otros.

En términos proporcionales, en lo que respecta a la creación de empleo asociado al sector exportador -dimensión que quizás sea la más importante- no puede concluirse que exista una brecha con respecto a los países desarrollados, ya que los niveles parecen  ser similares. Esto se debe a que la cantidad de empleos generados por millón de dólares exportado en los países de la región es superior a la existente en los países desarrollados. Dicho de otra manera, si bien las exportaciones se concentran en pocos productos y en grandes empresas, el empleo generado por las exportaciones de la región es más intensivo en trabajo.

El comercio dentro de la propia región latinoamericana es claramente el que tiene mayores efectos inclusivos y sustentables. La relación con Asia y el Pacífico muestra un gran potencial que debería aprovecharse. El destino de los envíos afecta la inclusividad ya que hay diferencias en los indicadores de comercio inclusivo debido a los sectores productivos que predominan en los envíos a cada mercado.

Las exportaciones intrarregionales y, en menor medida, a los Estados Unidos (destino que disminuyó más de veinte puntos su participación entre 2001 y 2011) están más diversificadas, crean más empleo y exhiben mayores eslabonamientos internos, al tiempo que los envíos a Asia y el Pacífico (destino que aumentó más de 12 puntos su participación entre 2001 y 2011) están muy concentrados en pocos productos y empresas. Por otra parte, mientras los eslabonamientos internos de algunos sectores exportadores son significativos (por ejemplo, alimentos en el Brasil), los eslabonamientos externos son reducidos, aún cuando existen algunos ejemplos interesantes de participación en cadenas globales de valor.
Tabla 2 Indicadores de comercio inclusivo
Recomendaciones de trabajo futuro
Para mejorar la transmisión entre comercio y equidad se requiere la implementación de una variedad de orientaciones y políticas a nivel nacional. La política comercial debería incluir especialmente este objetivo y promover un regionalismo abierto e inclusivo. Pero no basta con la política comercial. Para aprovechar mejor el potencial del comercio internacional los gobiernos necesitan promover una estrategia de inserción internacional en las redes de innovación y negocios tecnológicos; convertir la educación y la capacitación en el eje central de la transformación productiva; llevar a cabo programas para la incorporación de las pymes a las cadenas de valor internas y externas; fortalecer la coordinación interinstitucional y el enfoque integrado de las políticas y; mejorar la competitividad con políticas activas que fomenten la equidad sustentable.

Las políticas deben poner énfasis en la integración regional como una clave para mejorar la competitividad de ALC en el mundo y promover la equidad. Para activar una participación más inclusiva en el comercio mundial los países deben definir criterios comunes para sus relaciones con Asia; por ejemplo, para abordar juntos los desafíos de la innovación y el cambio tecnológico en los sectores asociados a los recursos naturales exportados y reducir la intensidad de carbono en las exportaciones. También es imperativo redoblar los esfuerzos para fomentar el comercio intrarregional mediante la adopción de compromisos realistas, la mejora de la conectividad de la región y la creación de espacios regionales de cooperación.

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