Clubes climáticos como excepción en el Derecho de la OMC

20 Agosto 2015

Los esfuerzos multilaterales para hacer frente al cambio climático se han movido a paso lento durante las últimas dos décadas. A la fecha, el esfuerzo climático multilateral más emblemático ha involucrado la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1992 junto al Protocolo de Kioto.

Con todo y lo valiosos que estos instrumentos pueden llegar a ser, no han producido los resultados esperados o necesarios. Las Conferencias de las Partes (COP) realizadas anualmente bajo el auspicio de la CMNUCC han conseguido pocos progresos: documentos no vinculantes como el Plan de Acción de Bali, los Acuerdos de Cancún y el Mecanismo internacional de Varsovia para pérdidas y daños.

Más recientemente, los resultados que se produjeron en diciembre de 2014 en la COP20 en Lima, Perú, sirvieron para acercar a los países para avanzar hacia un esquema universal para reducir las emisiones post 2020, el cual se formará a partir de planes de acción climáticos nacionales individuales conocidos como “contribuciones determinadas nacionalmente” (INDC, por sus siglas en inglés). Si se llega a firmar, sería la primera vez que se solicita a todas las naciones que hagan esfuerzos de mitigación, aun cuando variarían en calidad y ambición.

Las expectativas de que se firme un nuevo marco de trabajo climático multilateral en la COP21 –a celebrarse en París, Francia, entre el 30 de noviembre y el 11 de diciembre de este año– han aumentado gracias a la elevada confianza que tienen las partes en el Grupo de Trabajo ad hoc sobre la Plataforma de Durban para una acción reforzada (ADP, por sus siglas en inglés) respecto a la negociación del acuerdo.

No obstante, los costos de implementación y el efecto que se percibe sobre la competitividad siguen siendo un problema. Es poco probable que algún país acepte compromisos vinculantes a menos que otros países sigan el ejemplo. Muchos de los aspectos sobre la manera en que la nueva arquitectura climática funcionará en la práctica deberán forjarse en los meses que están por venir, por lo que aquellos que quieran lidiar seriamente con el problema del cambio climático podrán buscar alternativas a los enfoques multilaterales.

Una posibilidad a corto plazo es que dichas alternativas se den en la forma de acuerdos parciales y limitados, suscritos por pequeños grupos de países con la misma mentalidad; es decir, “clubes climáticos”.

Una relación clave
Hay una relación íntima e indisoluble entre el comercio y el cambio climático. Por lo mismo, debe buscarse un equilibrio entre una mayor liberalización del comercio y la lucha contra el fenómeno climático.

Esta desafiante tarea está atrayendo cada vez más la atención de los legisladores no solo porque el comercio internacional sigue siendo una parte esencial de la economía global, sino además porque el cambio climático se está convirtiendo rápidamente en una prioridad de las políticas nacionales.

La adaptación de los compromisos comerciales a los esfuerzos positivos de mitigación del cambio climático es vital para reducir los posibles conflictos y aprovechar las oportunidades que el comercio podría aportar a esta área. De hecho, la adaptación es parte de los objetivos de desarrollo sostenible de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que se encuentran integrados en sus acuerdos constitutivos.

Por dichas razones, los miembros de la OMC necesitan adaptar sus compromisos comerciales y actuar dentro del contexto del organismo multilateral para crear las condiciones para adoptar las políticas climáticas de apoyo correctas.

Para lo anterior se han propuesto varias alternativas, entre ellas: el libre comercio de productos verdes; reconocimiento mutuo y armonización de estándares y regulaciones técnicas aplicadas a tecnologías verdes; contrataciones públicas amigables con el medio ambiente; clarificación de las disposiciones ambientales de la OMC; fomento de la transferencia de tecnologías verdes por medio del mejoramiento de las normas de propiedad intelectual de la OMC; y promoción de subsidios ecológicos. Un ejemplo es el Acuerdo plurilateral de Bienes Ambientales, actualmente en proceso de negociación entre 17 miembros de la OMC.

A través de los clubes climáticos podrían acordarse y aplicarse medidas ambientales, con lo que se establecería un sistema de preferencias comerciales o incentivos para los miembros y restricciones comerciales o sanciones para terceros. Aunque lo anterior podría detonar una serie de posibles violaciones a las normas de la OMC y acarrearía implicaciones generales al sistema multilateral de comercio.

No obstante, es poco probable que los miembros de la OMC estén de acuerdo en modificar numerosos textos legales de la organización o en tomar varias decisiones a corto plazo. Por consiguiente, el presente artículo explora la posibilidad de que los miembros se comprometan a realizar un esfuerzo único para establecer una excepción general y permanente que permita arreglos preferenciales entre los clubes climáticos dentro de la OMC.

 

“Hay una relación íntima e indisoluble entre el comercio y el cambio climático. Por lo mismo, debe buscarse un equilibrio entre una mayor liberalización del comercio y la lucha contra el fenómeno climático.”

 

Lógica del club climático y comercial
Si se considera que entre 12 y 15 países producen 75% de las emisiones mundiales, clubes integrados por algunos de esos países podrían influir en el cambio climático. Los clubes podrían generar compromisos que serían imposibles de alcanzar en foros multilaterales en los que participan casi 200 países con intereses variados. Los clubes podrían constituir una alternativa al proceso de conferencias multilaterales y ser un trampolín para conseguir grandes logros ambientales.

Las normas ambientales suelen percibirse como una carga para las industrias capaces de afectar su competitividad. Los beneficios comerciales de los clubes climáticos podrían compensar dicha carga a través del aumento de las preferencias otorgadas exclusivamente entre países con los mismos compromisos o bien, similares.

Los miembros del club podrían acordar, por ejemplo, reducciones arancelarias bilaterales a cambio de obligaciones ambientales específicas o bien podrían crearse mecanismos más complejos como procedimientos antisubsidios que fijen límites más altos para productos ambientales que a su vez podrían promover subsidios ambientales entre los miembros del club.

Contar con la posibilidad de obtener beneficios adicionales de los compromisos ambientales incentivaría a que los países se suscriban a ellos. Permitiría que los gobiernos hagan frente al cambio climático y a la vez tengan algo para ofrecer a la industria.

Creación de espacio legal a través de las excepciones de la OMC
Dentro del marco de la OMC, los miembros están sujetos al principio de Nación Más Favorecida (NMF) ubicado en el Artículo I del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT de 1994), el cual plantea que “cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado”.

Los beneficios exclusivos dentro de los clubes climáticos constituirían una posible violación a las obligaciones no discriminatorias dispuestas en el GATT y otros acuerdos de la OMC. Por lo tanto, los miembros de la OMC necesitarían encontrar una forma para sortear ese obstáculo, ya sea mediante la modificación de las reglas del juego, la implementación de una moratoria o una excepción.

No obstante, es complicado adoptar las medidas propuestas dentro de la OMC no solo por la naturaleza de las negociaciones, sino también por los procesos de decisión establecidos en la organización. Por lo mismo, los miembros de la OMC podrían analizar la posibilidad de establecer una excepción general permanente al principio de NMF que permita beneficios comerciales exclusivos entre clubes climáticos y en otros acuerdos internacionales relacionados al cambio climático a los que pertenezcan los miembros de la OMC.

Una excepción permanente bajo estos términos podría generar un escenario en el que todos los miembros del club salgan ganando. Dicha excepción se inspira en algunas disposiciones existentes de la OMC como el Artículo XXIV del GATT de 1947 y la Decisión del 28 de noviembre de 1979 sobre el “Trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo” también conocida como “Cláusula de Habilitación”.

Una excepción en esta dirección podría activar los incentivos correctos para que los países cierren compromisos serios con respecto al cambio climático y, al mismo tiempo, promuevan la estabilidad del sistema multilateral de comercio.

La excepción de la OMC a los clubes climáticos tendría que estar sujeta a condiciones estrictas para justificar la desviación del principio de NMF. Podrían establecerse algunas condiciones para determinar si la medida de los clubes cumple con la jurisprudencia de la organización.

En primer lugar, debe conseguirse un estándar mínimo de contribución ambiental. En segundo, los acuerdos hechos en los clubes climáticos no pueden imponer medidas comerciales restrictivas adicionales a los miembros de la OMC que no sean parte del club. Tercero, en relación a las medidas comerciales que se aplicarán a los miembros del club, deberían esbozarse disposiciones similares a aquellas del preámbulo del Artículo XX del GATT a fin de evitar el proteccionismo a través de restricciones arbitrarias, injustificadas o encubiertas al comercio internacional. Por último, las medidas adoptadas en los clubes climáticos con relación al comercio deberían entrar en la jurisdicción del sistema de solución de diferencias de la OMC. Estas condiciones ayudarían a marcar una línea legal entre las medidas ambientales permisibles que afecten al comercio conforme a los clubes climáticos y a aquellas que no lo sean.

Otra de las ventajas de la excepción de la OMC a los clubes climáticos es que solo requerirían de un esfuerzo para modificar varios textos legales. Existen dos posibles escenarios para aceptar una excepción bajo los términos propuestos. El primero sería que la excepción modifique formalmente los textos legales de la OMC que afecten al principio de NMF. En el segundo, aunque no se modifiquen formalmente las disposiciones de la OMC –es decir, que la excepción se promulgue como un nuevo texto legal– se consideraría que sí se cambiarían las disposiciones de la organización que afectan al principio de NMF según lo establecido en el Artículo X del Acuerdo de la OMC.

En ambos casos, la excepción propuesta tendría que ser votada y aceptada por decisión unánime de los miembros, tal como se establece en el Artículo X:2 del Acuerdo de la OMC. Sin embargo, aunque es complicado, cualquier otro intento realizado en la misma materia también sería difícil.

Las negociaciones específicas sobre temas sustanciales, como las contribuciones, las medidas para conseguirlas y los beneficios comerciales concedidos a cambio se harían de manera bilateral o entre un pequeño grupo de países. Esto último reduciría la complejidad de los procesos de negociación. Además, en contraposición a las moratorias, los términos y condiciones de la excepción no quedarían sujetos a una revisión anual de los miembros de la OMC. Los miembros podrían tener seguridad jurídica en sus obligaciones y beneficios comerciales bajo los clubes climáticos.

Experiencias anteriores
La excepción para los clubes climáticos podría construirse sobre la base de experiencias anteriores del marco de comercio internacional, en donde existen algunas excepciones generales al principio de no discriminación. El Artículo XXIV del GATT permite a los miembros, por ejemplo, crear zonas de libre comercio y uniones aduaneras con condiciones específicas, desviándose así de las obligaciones no discriminatorias.

El párrafo 2(c) de la Cláusula de Habilitación establece, por su parte, que el trato diferenciado podría fijarse en acuerdos regionales o globales entre países en desarrollo para la reducción o eliminación mutua de aranceles y medidas no arancelarias sobre productos importados entre dichas naciones.

Ambas excepciones reconocen la necesidad de apartarse del principio de NMF para contribuir a otros objetivos legítimos, como una mayor liberalización del comercio y desarrollo económico. El contexto histórico específico en el que se negociaron y aceptaron las excepciones, junto con sus fundamentos, revela la viabilidad de una excepción de la OMC para clubes climáticos en estos tiempos que exigen acciones climáticas.

 

“Las normas ambientales suelen percibirse como una carga para las industrias capaces de afectar su competitividad. Los beneficios comerciales de los clubes climáticos podrían compensar dicha carga a través del aumento de las preferencias otorgadas exclusivamente entre países con los mismos compromisos o bien, similares.”

 

Una ventana de oportunidad
El sistema multilateral de comercio y la OMC podrían y deberían ser herramientas importantes para hacer frente al cambio climático en un mundo donde los vínculos entre comercio y medio ambiente siguen cobrando fuerza.

Una excepción general y permanente al principio de NMF de la OMC que permita beneficios comerciales a los miembros de los clubes climáticos podría ser una opción de política que valdría la pena explorar. Esta excepción podría constituir un sistema sobre la base de incentivos que sirva como primer paso para que los países hagan frente al cambio climático. Es más, podría constituir un enfoque práctico, ya que es poco probable que las iniciativas propuestas vayan a explorarse o negociarse al mismo tiempo.

Los ejemplos de excepciones en el marco de comercio global como el Artículo XXIV del GATT y la Cláusula de Habilitación podrían usarse como modelos para diseñar la excepción para clubes climáticos dentro de la OMC. Ambos representan la aceptación de los miembros de la OMC de la necesidad de tratar otros objetivos legítimos dentro de la organización al tiempo que se apartan de ciertos principios establecidos.

Se ha reconocido ampliamente la necesidad de hacer frente al cambio climático. Los países llevan un buen tiempo batallando para demostrar a partes interesadas los incentivos de tomar el reto climático. Además, debido al actual estancamiento en las negociaciones de la Ronda de Doha se ha abierto una ventana de oportunidad para seguir trabajando sobre esta idea.

La negociación de una excepción de la OMC para los clubes climáticos podría ayudar a conseguir los fines ambientales y demostrar la funcionalidad de la rama negociadora de la organización.

Sin embargo, dado que la negociación sin duda será compleja, quizá una alternativa más viable y complementaria a corto plazo sería que los socios comerciales incluyeran compromisos vinculantes para el cambio climático dentro de los acuerdos comerciales existentes o futuros, o bien una unión aduanera negociada bajo el Artículo XXIV del GATT.

Las normas comerciales en estos acuerdos, como el acceso a mercado, subsidios, antidumping, normas técnicas, contratación pública y servicios podrían ser contribuciones importantes a la agenda de cambio climático. Asimismo, entre más grande sea el acuerdo comercial en términos de ambición e inclusión de países, mayor será la contribución al reto de hacer frente al cambio climático. 

This article is published under
20 Agosto 2015
El cambio climático es, en la actualidad, uno de los mayores retos a los que se enfrenta la humanidad y para hacerle frente se tendrán que aumentar las acciones climáticas a través de una amplia...
Share: 
20 Agosto 2015
La máxima cumbre internacional sobre cambio climático está próxima a celebrarse en París este diciembre. Los países apuran sus anuncios políticos, sus compromisos y planes nacionales para contribuir...
Share: