CAFTA-DR: ¿una herramienta de dependencia o emancipación para Centroamérica?

19 Diciembre 2013

El tratado de libre comercio entre Estados Unidos (EE.UU.), República Dominicana y Centroamérica (CAFTA-DR, por su siglas en inglés) se inserta en una geografía político-económica marcada por la dependencia. Los países centroamericanos han sido históricamente influenciados por el poderío económico, político y militar estadounidense, lo que a su vez le ha permitido a este último ejercer un rol hegemónico sobre la región. En este contexto, el comercio no ha sido una excepción.

El esquema predecesor del CAFTA-DR, conocido como la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC), fue una estrategia comercial unilateral creada por Estados Unidos para los países de Centroamérica. Este, instrumento surgió en concordancia con el trasfondo político en el que se encontraba inmersa la región en aquel entonces.

El triunfo de la Revolución Popular Sandinista de 1979 en Nicaragua, el fortalecimiento del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional en El Salvador y el sentimiento pro Cuba que reinaba en el Caribe, especialmente en Jamaica, Grenada y Guayana, llevó a EE.UU. a crear una herramienta que contrarrestara el avance de las revoluciones a través de una política que fomentara el comercio y la ayuda humanitaria. En 1983, y en concordancia a lo anterior, Ronald Reagan introdujo "The Caribbean Basin Economic Recovery Act", cuyo pilar central fue la ICC.

Uno de los beneficios más importantes de la ICC fue ofrecer acceso al mercado de EE.UU. para un 80% de las exportaciones de Centroamérica. Sin embargo, al ser unilateral, EE.UU. podía anualmente cambiar no solo los beneficios, sino además los productos que gozaban de tratamiento preferencial, así como los beneficiarios que los recibían. En otras palabras, en la ICC las concesiones eran imprevisibles y volátiles. Asimismo, las preferencias eran otorgadas en estrecho vínculo con una serie de políticas y leyes de interés para EE.UU. que los países de Centroamérica tenían que aprobar e implementar.

El surgimiento del acuerdo
El CAFTA-DR surgió en 2002 como una iniciativa propuesta por Washington y avalada por los presidentes centroamericanos de turno. En aquel entonces, la ideología económica predominante establecía que el libre comercio en sí mismo generaría desarrollo. Como resultado de esto, una serie de instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional fomentaron e incluyeron la liberalización comercial como requisito para la obtención de préstamos y programas de apoyo presupuestario, especialmente en los países más pobres. Esto junto a las dificultades experimentadas en la Organización Mundial del Comercio (OMC) para alcanzar acuerdos en el marco de la Ronda de Doha generaron una proliferación de acuerdos regionales.

Estos acuerdos buscan promover un mayor acceso al mercado de los países desarrollados, pero a su vez demandan que los países en desarrollo adquieran compromisos que van más allá de los establecidos en la OMC. Estos compromisos se centran en áreas como propiedad intelectual, inversiones, servicios, entre otros, las cuales son de interés estratégico para asegurar el status quo de las empresas de los países desarrollados.

Tomando en cuenta las tendencias actuales, la economía del futuro estará basada, entre otros, en la tecnología, los servicios y la información, por lo que para asegurar y posicionarse en las "ventajas comparativas" del futuro los países desarrollados se han volcado a la firma de estos acuerdos.

En efecto, una de las estrategias detrás de esta proliferación es crear un efecto dominó frente a  las negociaciones de Doha de modo que la armonización de las legislaciones que ha causado un punto muerto en las negociaciones multilaterales puedan cambiar la correlación de fuerzas. En otras palabras, si todos los países en desarrollo firman acuerdos que van más allá de los propuestos por la OMC será más factible debilitar los bloques y las posiciones de negociación de países como India, China, y Brasil y concretar de esta forma acuerdos más a fines a los intereses de EE.UU. y Europa.

El CAFTA-DR es pues una pieza más en este rompecabezas. Los países centroamericanos se han caracterizado por una fuerte dependencia comercial con EE.UU. En el 2012, este último fue el mercado de destino más importante para las exportaciones centroamericanas alcanzando un valor de US$ 9,857.6 millones. Sin embargo, estas exportaciones se concentraron en un número reducido de productos.

En el caso de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua la confección es el producto de exportación más importante, mientras que en Costa Rica la confección representa más del 25% de las exportaciones nacionales. La concentración de la oferta exportable vuelve a estos países vulnerables en el escenario económico internacional limitando su capacidad de negociación. En ese sentido, la búsqueda de un acceso a mercados estables y predecibles es un prioridad.

Los países centroamericanos iniciaron las negociaciones del CAFTA-DR en un marco de desigualdad de poder. Si bien estos esperaban negociar como región, EE.UU. logró dividir el bloque negociando bilateralmente listas de desgravación y acceso a mercado para productos de interés nacional en cada país. Esto ha dificultado hasta el día de hoy la concreción de la unión aduanera centroamericana. Al tener diversos aranceles en las respectivas listas, la negociación de un arancel externo común, pieza clave de la unión aduanera, es un objetivo cada vez más difícil de alcanzar.

Una muestra de las asimetrías
El proceso de negociación del CAFTA-DR estuvo plagado de asimetrías. Las negociaciones fueron conducidas en inglés, así como los textos legales establecidos en el marco de los acuerdos. Esto significó un obstáculo no solo para los negociadores centroamericanos sino también para la mayoría de los actores no estatales como el sector privado y la sociedad civil quienes participaron en las negociaciones desde "el cuarto de al lado".

El caso del sector textil-confección en Nicaragua es quizás el que mejor ilustra las relaciones de dependencia y poder desigual que marcaron las negociaciones entre EE.UU. y sus contrapartes centroamericanas. En efecto, en las negociaciones de acceso a mercado del CAFTA-DR, el espacio de negociación de Nicaragua se redujo considerablemente frente al poder de los grupos de presión estadounidenses.

En el acuerdo, Nicaragua obtuvo una importante concesión: un régimen especial y diferenciado que consistía en importar durante un período de 10 años hasta 100 millones de toneladas métricas de insumos provenientes de países fuera de la región del CAFTA-DR, por ejemplo China.

Sin embargo, una vez que el acuerdo llegó al congreso de los Estados Unidos para su aprobación, la concesión fue erosionada. El fuerte lobby textil de los Estados Unidos obligó a que este renegociara lo acordado. Al cabo de varias idas y venidas, las asociaciones del textil y la confección estadounidense y nicaragüense se encargaron de llegar a un "nuevo acuerdo" en el marco de las negociaciones extra oficiales llevadas a cabo en la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos.

El nuevo acuerdo consistió en la regla "uno a uno" que permite a Nicaragua continuar importando insumos desde China anualmente, pero requiere que el volumen de estas importaciones corresponda a un mismo volumen de importaciones de textil provenientes de Estados Unidos. La producción de insumos en Estados Unidos para la industria de textil y confección es, sin embargo, considerablemente más cara e ineficiente que la de China.

Asimismo, en su mayoría, las cuotas obtenidas como resultado de las negociaciones no se corresponden con la capacidad productiva y exportadora actual de Centroamérica. En el caso de Costa Rica, por ejemplo, el sector lácteo obtuvo una cuota de exportación a EE.UU. de 1,050 toneladas métricas con un crecimiento del 5% anual, siendo que la capacidad de exportación de lácteos del país es de 953,000 toneladas métricas anuales. Como se ve, el resultado obtenido es infinitamente inferior al potencial productivo y exportador de Costa Rica en este pujante sector de su economía.

Por su parte, en Nicaragua la carne bovina conforma un pilar central de la oferta exportable nacional y por ende del producto interno bruto. En el marco del CAFTA-DR el país obtuvo una cuota inicial de exportación de 10,500 toneladas métricas con un incremento anual del 5%. Sin embargo, la capacidad actual de exportación de carne en Nicaragua es de 25,000 toneladas métricas anuales.

Una vez más, la cuota obtenida no refleja la capacidad productiva actual del país. Esto tiene importantes repercusiones puesto que si bien a nivel discursivo el CAFTA-DR fue propuesto como una herramienta central para el mejoramiento de la competitividad regional, en la práctica las cuotas obtenidas no aportan a esta de manera significativa.

No obstante lo anterior, el CAFTA-DR legalizó el acceso que los países centroamericanos ya tenían al mercado de EE.UU. a través de la ICC para el 80% de sus productos. Esto último es un resultado fundamental de las negociaciones dado que los beneficios otorgados anualmente por la ICC estaban prontos a caducar.

Asimismo, legalizar el acceso al mercado de EE.UU. significaba dejar de estar a merced de las decisiones unilaterales de Washington que de un día para otro podían terminar con las concesiones comerciales de la ICC. Esto le iba a permitir a los sectores productivos estabilizar y planificar sus inversiones en Centroamérica. En ese sentido, los mandatarios centroamericanos junto a sus contrapartes del sector privado imprimieron de urgencia las negociaciones del acuerdo.

Una reflexión obligada
Lo anterior permite claramente entrever la dinámica desigual de poder que atravesó de manera estructural al CAFTA-DR. Tanto el proceso de negociación como sus resultados estuvieron plagados de asimetrías de poder. Sin lugar a dudas, el CAFTA-DR amplió el acceso al mercado estadounidense para los países centroamericanos, pero no mejoró su posición e inserción en la economía mundial. Las cuotas de exportación son un reflejo de esto al no tener, en la mayoría de los casos, relación alguna con el nivel de producción y exportación de los sectores más competitivos de la región.

Es necesario, por tanto, que Centroamérica implemente políticas complementarias que contrarresten las asimetrías que permearon el proceso de negociación del CAFTA-DR y que a su vez busque otras vías de inserción en la economía mundial en las que sea posible establecer dinámicas de poder más horizontales. Estas permitirían crear reglas de intercambio comercial más equitativas que fomenten la creación de regímenes comerciales intrínsecamente vinculados al desarrollo sostenible.

En ese sentido, las relaciones Sur-Sur y el comercio intra-regional podrían ofrecer espacios a través de los cuales fomentar economías de escala y complementariedades productivas entre los países; la creación de nuevas "ventajas comparativas"; y el fomento de inversiones regionales que ahonden los vínculos y encadenamientos con sectores como la pequeña y mediana industria, cuya inserción en los procesos productivos de mayor envergadura económica han sido elementos claves para el progreso de muchos países desarrollados.

Finalmente, el surgimiento económico de países como China, India, y Brasil podría jugar un rol preponderante en la creación de regímenes comerciales alternativos. Si bien las relaciones internacionales posiblemente no estarán nunca exentas de cierto grado de diferencias de poder es fundamental hacer un giro de timón en pro de la construcción de dinámicas político-económicas menos desiguales que permitan la inserción de manera efectiva de países como los centroamericanos a través del fomento de un regionalismo comercial inclusivo, democrático y sostenible.

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