Cadenas globales y políticas para una mayor integración internacional de Brasil

7 Octubre 2013

El comercio internacional y las inversiones directas de las empresas transnacionales son operaciones cada vez más interconectadas y guiadas por la lógica de las cadenas globales de valor (CGV). Como es sabido, las cadenas globales -o regionales- de valor no son un fenómeno nuevo. La novedad radica en un aumento de escala y alcance que implica una mayor complejidad en las funciones divididas entre las economías, una mayor distribución geográfica y una mayor intensidad de intercambios de materiales entre los países involucrados. De acuerdo al World Investment Report 2013, más del 60% del comercio mundial -alrededor de US$ 20 trillones- se concentra en bienes y servicios intermedios.

Otros atributos destacados de la organización de la producción en CGV son la importancia de los servicios, como insumos, sobre el valor añadido de las exportaciones (55% de media a nivel mundial) y las nuevas oportunidades para la participación de pequeñas y medianas empresas como proveedores en las cadenas mundiales de suministro de empresas líderes.

En términos regionales, las CGV se caracterizan por una distribución desigual en el mundo concentrándose en la Unión Europea (UE), en los países del sudeste asiático y en América del Norte. América del Sur y el sur de Asia son las dos regiones más atrasadas en este proceso y cuentan con los niveles más bajos de participación en las cadenas de valor, inferiores a los de África o América Central.

Es importante destacar que formar parte de las CGV no trae beneficios automáticos a las economías. Centrarse en la realización de tareas más intensivas en capital, innovación y conocimiento sigue agregando más valor a los productos y contribuyendo más al crecimiento económico y el desarrollo social de un país.

En consecuencia, la cuestión que se plantea es cómo lograr que la entrada en las CGV sea beneficiosa. Para ello es esencial incentivar políticas industriales y comerciales apropiadas sobre la base de un diagnóstico coherente de la situación y las posibilidades de un país, de acuerdo con la lógica de la producción en cadena.

Brasil y las CGV
La base de datos conjunta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Mundial del Comercio (OMC) reúne los dos cálculos que conforman el índice de inserción de los países en las CGV: i) la proporción de insumos importados sobre el total de las exportaciones del país (participación "hacia atrás" en la cadena) y ii) la proporción de insumos producidos en el país que figura en las exportaciones de otros países (participación "hacia adelante"). La suma de ambos permite conocer el grado de integración de un país en la economía mundial.

Brasil, con apenas un 10% en el índice "hacia atrás" y un 20% en el índice "hacia adelante", es uno de los últimos de los 40 países seleccionados para el estudio de la OCDE/OMC (el tercero internacionalmente menos integrado), por delante solo de Argentina y Sudáfrica.

El resultado refleja, en parte, el perfil de una economía abundante en recursos naturales con mayor acceso doméstico a las materias primas estratégicas. Sin embargo, el número es preocupante si se lee en relación con el cambio de perfil de las exportaciones de Brasil en la última década que se centró en los productos con muy bajo nivel de procesamiento, de menor contenido tecnológico y cuyos ingresos en dólares están sujetos a las fluctuaciones de los precios internacionales.

Estas informaciones corroboran el análisis de que Brasil se encuentra al margen de los procesos de participación en la producción mundial. Algunos factores estructurales, como el sistema tributario que castiga el valor añadido, los cuellos de botella en la infraestructura y la baja capacidad de innovación, sirven para explicar esta posición, pero también hay que destacar aquellos que limitan la conectividad de Brasil a la economía internacional, es decir, algunos aspectos relacionados con la agenda comercial y de inversiones.

La parálisis en las negociaciones de los acuerdos comerciales preferenciales (ACP) en el Mercado Común del Sur (Mercosur), por ejemplo, ha tenido un impacto negativo en Brasil en relación al acceso al mercado y las barreras no arancelarias. Desde la perspectiva del acceso a los mercados, el conjunto de ACP celebrados por el bloque sigue siendo limitado, ya que apenas cubre desgravaciones arancelarias y otorga acceso a menos del 10% del comercio mundial. En contraste, Corea del Sur y México dan acceso al 64% y al 61% a través de su red de acuerdos.

Además, los nuevos tratados firmados por algunos países -principalmente América del Sur- han reducido o anulado las preferencias arancelarias que Brasil goza en la región. Desde la perspectiva de las barreras no arancelarias, los nuevos acuerdos comerciales celebrados alrededor del mundo comprenden otras cláusulas además de la reducción de los aranceles, que incluyen normas referentes a la armonización de normas y estándares técnicos.

El sistema tributario sobre la importación de servicios adoptado por Brasil tampoco tiene en cuenta la integración a las cadenas globales y regionales de valor, lo que tiene efectos restrictivos en la capacidad de desarrollar una industria intensiva en conocimiento y con mayor capacidad de agregar servicios tecnológicos.

Actualmente, los servicios representan en promedio el 54% del valor total de la producción nacional, pero la carga tributaria mínima en operaciones de importación es del 41%, incluso para aquellos servicios que por su naturaleza solo pueden ser contratados en el extranjero. Hay que apuntar que una parte relevante de la adquisición de estos servicios se lleva a cabo para poder exportar bienes del país, como en los casos de prestación de garantías para aeronaves y camiones, productos con un alto contenido tecnológico presentes en las exportaciones brasileñas. En otras palabras, gravar la importación de servicios aumenta el costo de exportación del país.

La timidez en la inversión extranjera directa de las empresas de Brasil también ayuda a explicar la posición marginal del país en las CGV. La inversión extranjera directa conecta a las empresas proveedoras, clientes y centros de investigación, genera mayor productividad, induce a innovar y amplía y diversifica las exportaciones de las empresas. Sin embargo, Brasil ha estado rezagado con respecto tanto a la adopción de políticas para fomentar el flujo de inversiones como al propio proceso de internacionalización.

De acuerdo a un ranking elaborado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), las empresas transnacionales brasileñas representan apenas el 3% de los grandes grupos multinacionales de los países en desarrollo (aun cuando Brasil es la segunda mayor economía del grupo), un número muy bajo que refleja menos de la mitad de las empresas que invierten en el extranjero en países como India, Rusia, Singapur o incluso Sudáfrica.

Políticas para una mayor integración de Brasil en la economía mundial
La intensificación de los intercambios promovida por la organización de producción mundial en cadenas globales y regionales de valor trajo de vuelta el debate sobre la inserción de Brasil en la economía mundial.

Participar en las CGV requiere previsibilidad de las políticas comerciales y la reducción de las restricciones a las exportaciones e importaciones, sobre todo de bienes y servicios intermedios. A continuación se presentan algunos puntos de atención que pueden ampliar la integración internacional de Brasil.

Agenda comercial
Acción regional: las economías de América Latina siguen siendo importantes para las empresas brasileñas, pero la integración con los países de la región aún carece de profundidad y buenos mecanismos institucionales. Los esfuerzos de Brasil en la región deben buscar superar los problemas en el Mercosur y extender los acuerdos comerciales a otros países del continente, negociando la inclusión de cláusulas en temas como las barreras técnicas, barreras sanitarias y fitosanitarias, normas de protección y promoción de la inversión bilateral, facilitación del comercio y contratación pública y servicios.

Acción extra-regional: es clave mantener negociaciones comerciales fuera del continente, principalmente con la UE, el mayor socio comercial y mayor inversor extranjero en Brasil. Se deben coordinar los esfuerzos dentro de Mercosur para garantizar un intercambio satisfactorio de las ofertas a ambas partes para finales de 2013, aunque para ello se tenga que considerar la posibilidad de negociar los acuerdos a diferentes velocidades para los miembros del bloque del Cono Sur.

Facilitación del comercio: resulta relevante simplificar los procedimientos aduaneros, reducir la incidencia de las tasas y el volumen de documentos que intervienen en las operaciones de comercio acelerando los pedidos y la entrega de las mercancías. Además de eso, dichas acciones pueden reducir las restricciones para que las empresas más pequeñas se consoliden como proveedores globales. En esta área hay espacio tanto para las políticas nacionales como para formular acuerdos marco de facilitación del comercio que garanticen el envío rápido de mercancías en el territorio de los países que son socios tradicionales de Brasil.

Tributación sobre la importación de servicios: la creciente importancia de los servicios como insumos sobre el valor agregado de la producción y de la exportación de mercancías de Brasil (54% y 40%, respectivamente), justifica la adopción de medidas para reducir la carga fiscal sobre la importación de servicios. Existen distorsiones persistentes en el cálculo del impuesto sobre este tipo de importación, por lo cual se recomienda modificar las leyes y revisar las prácticas seguidas actualmente por Brasil con el fin de no incluir ciertos impuestos en la base del cálculo de otros; aplicar disposiciones relativas a los "beneficios empresariales" presente en los tratados de doble imposición firmados por Brasil y; eliminar la incidencia del impuesto a las transacciones financieras (IOF) sobre estas operaciones.

Facilitación de las inversiones en el extranjero
Comercio e inversión van de la mano y Brasil no puede prescindir de una estrategia coordinada entre los organismos públicos correspondientes para facilitar el desempeño internacional de sus empresas transnacionales.

Es cierto que las líneas de financiación del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) gozan de buena reputación por parte de algunas grandes empresas, pero aún es preciso ajustarlas para hacerlas más accesibles a las pequeñas empresas y mejorar algunos procedimientos de análisis de crédito.

El principal desafío, sin embargo, es el anacrónico sistema tributario para las empresas que operan en el extranjero, que fue diseñado en los períodos en que Brasil era únicamente importador de capital. La agenda a cubrir en esta área es muy amplia y pasa por ajustar el sistema de impuesto sobre la renta en el exterior y el sistema de compensación de pérdidas que genera niveles desproporcionados de tributación.

También es imprescindible acabar con las incertidumbres legales que rondan los acuerdos de doble imposición y celebrar nuevos acuerdos con países cuya importancia como destino de la inversión extranjera directa en Brasil está creciendo, entre ellos Estados Unidos, Reino Unido, Uruguay y Alemania.

Tampoco se puede dejar de mencionar que las políticas comerciales y de inversión, aunque son especialmente relevantes para Brasil, no son las únicas a abordar para que el país se beneficie de las CGV. En la lista también aparecen cuestiones estructurales, institucionales y políticas de innovación.

Soraya Saavedra Rosar
Directora Ejecutiva de la Unidad de Negociaciones Internacionales de la Confederación Nacional de la Industria (CNI).

Fabrizio Sardelli Panzini
Especialista en la Unidad de Negociaciones Internacionales de la CNI.

OCDE. (2013). Interconnected economies: benefiting from global value chains.

UNCTAD. (2013). World Investment Report, 2013, p. 131.

La base de datos puede ser consultada en: http://www.oecd.org/statistics/datalab/trade-in-value-added.htm

A excepción del acuerdo bilateral con Chile, que contiene disposiciones sobre los servicios.

onfederação Nacional da Indústria (2013). Tributação sobre importação de serviços: impactos, casos e recomendações de políticas. Recuperado de http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_18/2013/06/14/4197/20130614182313348110i.pdf

UNCTAD. (2013). World Investment Report 2013: Annex Tables. Recuperado de http://unctad.org/en/Pages/DIAE/World Investment Report/Annex-Tables.aspx

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