Cadenas globales de valor: irrupción en el comercio mundial

7 Octubre 2013

La actividad económica mundial está cambiando. En los últimos 25 años, los patrones de comercio han sido testigos de la reducción de los costos de transporte, la revolución de las tecnologías y una apertura constante de las políticas económicas. De la tradicional estructura de competencia entre compradores y vendedores integrados verticalmente en diferentes países, el mundo es hoy testigo privilegiado de la irrupción de las cadenas globales de valor (CGV).[1]

En términos específicos, y de acuerdo al Informe sobre el Comercio Mundial 2013, "el valor de las exportaciones mundiales de mercancías pasó de 2,03 billones de dólares EE.UU. en 1980 a 18,26 billones en 2011", mientras que el comercio de servicios durante el mismo periodo pasó de "367.000 millones en 1980 a 4,17 billones en 2011", siendo "La demografía, la inversión, la tecnología, la energía y otros recursos naturales, los costos de transporte y las instituciones" los principales factores económicos que hoy determinan "la naturaleza global del comercio y explican por qué comercian los países".

De acuerdo a lo anterior, la evidencia del comercio internacional revela que el 60% de las importaciones mundiales corresponden a bienes intermedios. Hoy en día, las empresas dividen sin mayores problemas sus operaciones alrededor del mundo, desde el diseño del producto y la fabricación de componentes, hasta su montaje y comercialización.

Un proceso que encuentra sus inicios tras el término de la Guerra Fría, pues permitió que se borraran barreras políticas y se ampliara el comercio global sobre la base de nuevos mercados y nuevas oportunidades de especialización. Al mismo tiempo, muchos de los países en desarrollo comenzaron a depender más y más de los mercados como una forma de organizar la actividad económica, lo que solo ha profundizado su avance.

Lo anterior conllevó la necesidad de buscar reformas que redujeran la incertidumbre, el riesgo y los costos de transacción asociados a dichos negocios. Costos que fueron reducidos sobre la base de una revolución en la informática, las comunicaciones, el transporte, la logística y las finanzas, además de los procesos de negociación bilaterales, regionales y multilaterales que se han desarrollado desde aquellos años al presente.

Por lo mismo, el impacto de las CGV no se asienta solamente en las cifras del comercio internacional, las implicancias abarcan esferas mucho más amplias. Un ejemplo de esto es la interrelación de compañías, trabajadores y países que establecen una creciente, compleja y dinámica división del trabajo que de una u otra forma deberá ser abordada por el sistema multilateral de comercio.

El problema presente radica en que la Organización Mundial del Comercio (OMC) se encuentra preocupada por remover las barreras comerciales establecidas durante el siglo XX, lo que ha inhibido la habilidad de la organización para enfrentar los nuevos desafíos del comercio internacional. Si esto continúa de manera similar tras la Ronda Doha, es muy probable que los gobiernos y los actores asociados al mercado continúen buscando vías alternativas para organizar sus relaciones económicas, impactando la relevancia misma de la organización.

Por lo pronto, las CGV se alzan como una nueva puerta de entrada al comercio mundial y tanto las empresas como los países deben encontrar el modo de participar, agregando valor e insertándose eficientemente en los distintos niveles de la cadena.

Nuevos acercamientos a la política industrial
Se ha visto un renovado interés en las políticas industriales a la luz de los recientes cambios en el escenario internacional del comercio. Cambios que incluyen no solo el hecho de que el comercio de bienes intermedios ha superado el comercio de bienes finales, sino además la importancia que han tomado los servicios, la caída de las barreras arancelarias, el alza de las no arancelarias y la dispersión geográfica de la producción que ha puesto en relieve la conectividad y la facilitación del comercio, entre otros.

La emergencia de lo que se podría llamar un mundo más complejo en relación a las CGV llama a una colaboración estratégica más eficiente entre el sector privado y los gobiernos. De acuerdo a lo anterior, estos últimos se vuelven a enfrentar a una clásica disyuntiva en relación al tipo de política industrial que pueden aplicar.

En términos generales, estas pueden ser de corte horizontal o industrial-selectiva, variando significativamente sus efectos particulares de acuerdo a la elección, pero buscando siempre la remoción de la ineficiencia y la promoción de la competitividad. En relación a las acciones concretas, estas pueden ir desde la simplificación de procedimientos administrativos, al fortalecimiento de las instituciones, inversión en capital humano o desarrollo de infraestructuras, entre otras alternativas.

Más importante aún, es posible abordar los distintos enfoques de las políticas industriales sobre la base de una visión actualizada, a fin de obtener mayores beneficios de ellas en su relación con las CGV. No obstante, se debe ser tener en consideración que las propuestas aquí descritas no inhiben enfoques económicos más generales que promuevan la participación en dichos procesos.

De acuerdo a lo anterior, y siguiendo el documento "Global value chains and industrial policies", preparado por Patrick Low y Julia Tijaja para la Iniciativa E15, en la estrategia económica de industrialización por sustitución de importaciones podrían encontrarse oportunidades de mejoramiento y diversificación tanto en el proceso de "upstream" como en el de "downstream" en bienes y servicios. En este caso, un menor sesgo anti exportador podría ayudar a las compañías a superar los límites de los mercados internos.

En cuanto a la industrialización orientada a la exportación, política industrial-selectiva seguida exitosamente por el sudeste asiático en la segunda mitad del siglo XX, puede estar hoy en día orientada hacia los productos intermedios, permitiéndoles a los países enfocarse en aquellas partes de la producción donde verdaderamente poseen una ventaja comparativa. Teniendo en cuenta que las subvenciones a la exportación se encuentran prohibidas por la OMC, los esfuerzos para mejorar la capacidad de cumplimiento de los estándares internacionales por parte de las compañías y la infraestructura general de la facilitación del comercio serán cruciales para la competitividad.

Otro ejemplo de una política industrial actualizada en las CGV es la industrialización a través de la innovación. Este enfoque, al contrario de los anteriores que se centran en el cambio de las condiciones externas donde las compañías operan, puntualiza el cambio desde el interior. Es decir, el potencial de cambio de las compañías puede ser alcanzado mediante el fortalecimiento de los sistemas de innovación y las capacidades tecnológicas de estas, incluso mediante la creación de redes y la construcción de relaciones mutuamente beneficiosas con otras compañías, proveedores, consumidores, gobiernos y actores relevantes no estatales.

Ciertamente, algunas políticas industriales serán más prometedoras que otras, como tales y bajo la influencia de las CGV. La decisión y los efectos serán incuestionablemente particulares a cada caso.

Acuerdos preferenciales y reglas de origen en una compleja ecuación
Como se ha mencionado, el auge de las CGV ha sido impulsado por una continua remoción de barreras en el escenario internacional. Entre las más significativas se pueden mencionar la caída de las barreras arancelarias, la reducción del costo de transporte, la aparición de servicios de orientación global de logística, los adelantos en informática, Internet y las mejoras en la protección de los derechos de propiedad intelectual, en particular con el acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC).

Dicha fragmentación de la producción ha abierto nuevas oportunidades de participación a los países en desarrollo que antes no estaban disponibles o eran considerablemente más escasas por el nivel de especialización. Asimismo, ofrece opciones asociadas a aprendizaje, transferencia de tecnología, difusión de conocimientos, entre otras.

No obstante los beneficios que pueden obtenerse de las cadenas de producción, estas no se ha extendido con la amplitud esperada, sino que han tendido a concentrarse en tres regiones, América del Norte, Asia y Europa, y han sido impulsadas, mayor, pero no exclusivamente, por compañías en Estados Unidos, Alemania y Japón, respectivamente. La evidencia actual indica que los acuerdos preferenciales y las reglas de origen tienen aquí mucho que decir.

Tal como se indica en el artículo de Estevadeordal, Blyde, Harris y Volpe para la Iniciativa E15, "Global value chains and rules of origin", el comercio asociado a las cadenas de producción no solo es más sensible a la distancia que el comercio en bienes finales, sino además algunos estudios sugieren que la regionalización de las cadenas de valor está intrínsecamente relacionada con acuerdos o ciertos tipos de arreglos que se producen entre países. De hecho, uno de los estudios citados en el documento señala que los países con acuerdos comerciales preferenciales (ACP) comercian piezas y componentes, en promedio, 51% más que aquellos sin acuerdos.

No obstante una promoción más eficiente de las cadenas de producción por parte de los acuerdos preferenciales, en especial de aquellos que buscan una mayor integración, subsisten algunos inconvenientes y limitaciones. Una restricción particular del enfoque regional está relacionada con la falta de incentivos para emplear piezas más baratas y materiales procedentes de terceros países debido a las estrictas reglas de origen que tenemos hoy en día. Esto último podría implicar que dichas reglas aumenten los valores de producción hasta el punto en que los costos de adaptación excedan los beneficios de las preferencias que el acuerdo en particular les confiere a las partes.

Es posible reducir las limitaciones presentadas por las reglas de origen a través del uso de diversos mecanismos, por ejemplo, elevando los niveles mínimos aceptados, permitiendo la devolución de los derechos o con una acumulación más flexible.

Lo primero permitiría utilizar un porcentaje específico de productos no originarios en el proceso de producción sin alterar el estatus del producto final. Lo segundo propiciaría la devolución de los derechos aplicados a materiales no originarios empleados en la producción de un producto final que sea exportado a otros miembros del acuerdo. Por último, una acumulación más flexible  permitiría que los insumos de los socios comerciales puedan ser usados en la producción de bienes finales sin socavar el origen de los productos.

Latinoamérica en la encrucijada
La región, por lo pronto, se ha mantenido medianamente al margen de las cadenas globales de valor. Y esto no solo debido a los factores externos como la concentración de las cadenas en las regiones mencionadas más arriba, sino además por nuestra propia estructura productiva-exportadora, que tiene una participación menor en estos procesos, y además por una disposición, si se quiere política, que ha mantenido a la mitad de Latinoamérica fuera de acuerdos preferenciales con los centros económicos, lo que ciertamente ha restado nuestra incorporación en la demanda de los mercados desarrollados.

Asimismo, y teniendo en cuenta que el ritmo del cambio tecnológico varía aceleradamente, el retraso de una participación eficiente en los eslabones de la cadena productiva podría no solo alejar dicha frontera tecnológica potencialmente aprovechada por los actores comerciales, sino además ralentizar el cierre de la brecha existente para llegar al desarrollo, afectando el bienestar y el estándar de vida de los ciudadanos.

El estado actual de Latinoamérica es preocupante. El último informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ha dado cuenta no solo del impacto de la desaceleración de la economía global en la región, sino además una lenta participación en las CGV (ver Puentes, septiembre 2013). En este mismo sentido, el Informe de Competitividad Global 2013-2014, lanzado recientemente por el Foro Económico Mundial, resalta que aun con varios años de importante crecimiento económico la región muestra bajas tasas de productividad y un rezago generalizado en los índices de competitividad en aspectos que incluyen clima de negocios, educación, innovación, infraestructura y desempeño institucional. Estancamiento que puede ser entendido en razón del débil funcionamiento de las instituciones, profundas deficiencias en infraestructura e ineficiente utilización de los factores de producción (ver Puentes, septiembre 2013).

No obstante lo anterior, hay interesantes avances que iluminan el camino. Los miembros de la Alianza del Pacífico, por ejemplo, han definido un conjunto único de reglas de origen para gobernar el área de acumulación plurilateral. México firmó en 2011 un nuevo acuerdo con los países del Mercado Común Centroamericano que permite una total acumulación entre los seis países en un único conjunto de normas acordadas por las partes. Mercosur y sus diferentes acuerdos con Perú, Colombia y Ecuador es otro ejemplo en donde las reglas de origen han sido aunadas a fin de facilitar el comercio entre los miembros. Todo lo anterior, solo podrá ir en beneficio de la región para integrarse exitosamente a los eslabonamientos productivos del comercio internacional.

Desafíos para una red económica global
Los desafíos que implican las cadenas globales de valor no son menores. Sin duda, el enfoque multilateral sería la mejor manera de fomentar el desarrollo de las mismas debido a que la reducción arancelaria preferencial requerirá necesariamente la definición y administración de reglas de origen, con todos los costos asociados que esto conlleva.

En esta misma línea, la promoción de las CGV requerirá una reforma de las reglas de origen, no solo en su rigidez, sino además en los grados de acumulación que permiten, avanzando hacia una armonización entre las partes involucradas.

Tal y como lo señala el documento preparado por Grant Aldonas para la Iniciativa E15 de ICTSD, "Trade policies in a global age", entre otras provocativas e interesante propuestas, en una economía mundial conectada la habilidad de los países para beneficiarse del comercio dependerá de la facilitación que le otorguen a sus propias compañías de participar en las cadenas globales de valor, entendiéndolas hoy en día como una nueva puerta de entrada al comercio mundial.

Sobre la base del documento anterior es posible encontrar algunas opciones que permitirían una creación eficiente de una verdadera red económica global. Primero, es necesario dar con una fórmula que nos permita avanzar hacia un mundo libre de aranceles. Como alternativa se podría caminar hacia una liberalización de las CGV, removiendo barreras arancelarias y no arancelarias que permitan un libre flujo de partes. Segundo, incrementar la relevancia de la OMC también se traduce en propiciar un enfoque más orientado a las políticas públicas detrás de las negociaciones comerciales, como seguridad alimentarias o GCV en este caso en particular. Asimismo, la imposibilidad de concluir la Ronda Doha ha limitado en cierta medida el alcance de las negociaciones a la esfera de las tradicionales barreras comerciales, no obstante el escenario internacional actual exige una reconsideración de la agenda futura de la OMC.

Por lo pronto el desafío es ingente, no solo para Latinoamérica y los diversos países en desarrollo que quieren de una u otra manera estar involucrados en la vorágine del comercio internacional, sino además para el sistema multilateral completo, en cuanto son necesarios cambios mayores que permitan el uso eficiente, el despliegue adecuado y el desarrollo necesario de las cadenas globales de valor.

[1] El presente reportaje está basado en la Iniciativa E15 que ha estado desarrollando ICTSD desde el año 2011 en adelante con la coordinación del Banco Interamericano de Desarrollo. Dicha actividad se plantea como un proceso de diálogo multilateral destinado a la identificación de un conjunto de opciones políticas en respuesta a los emergentes desafíos globales que al iniciar la Ronda Doha, en 2001, no estaban en la agenda o en la mente de los gobiernos, pero que hoy exigen nuevos enfoques y nuevas respuestas por parte del sistema multilateral de comercio. Uno de estos desafíos está representado por el impacto de las cadenas globales de valor en el comercio mundial. Precisamente, sobre la base de los documentos elaborados por el grupo de expertos en dicha área, los cuales no precisamente son una posición final o acordada por parte de la Iniciativa E15, sino más bien líneas e ideas de trabajo, se ha concebido el presente artículo. Más información en: http://e15initiative.org/

This article is published under
7 Octubre 2013
G-20 y la economía global: mejoras y más trabajo En San Petersburgo, Rusia, los miembros del G-20 destacaron la mejora de la economía global respecto al año anterior. No obstante, hay preocupación...
Share: 
7 Octubre 2013
En general, el modelo estándar de comercio argumenta que la apertura comercial promueve ganancias en el bienestar de los países dado que estos se especializarán en sectores en los cuales tienen...
Share: