Buenos Aires: el momento del Mecanismo de la Salvaguardia Especial Agrícola

30 Agosto 2017

La realización de la 11ª Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que se realizará en Buenos Aires (Argentina) tiene un gran reto para la región latinoamericana. En la última Conferencia realizada en Cancún (México), en 2003, no se consiguió alcanzar un acuerdo como se había logrado en la Ronda Uruguay. Ello había permitido posicionar a Latinoamérica como la región formuladora de resultados y consensos.

 

Hoy es el turno nuevamente para América Latina: lograr que entre lo pragmático y lo coherente se alcancen resultados en la Ministerial. Argentina debe demostrar que, si Uruguay logró resultados con la Ronda para la creación de la OMC, marcando un hito en la historia comercial, hoy es el momento para lanzar un verdadero paquete de acuerdos y consensos que dejen a Buenos Aires en la historia del comercio mundial.

 

Un acuerdo importante para muchos países en desarrollo miembros de la OMC, principalmente los del G33, es que en esta Conferencia se alcance un resultado sobre una modalidad coherente y aceptable para la aplicación del Mecanismo de Salvaguardia Especial (MSE). En base a ciertos lineamientos, diferentes propuestas se han venido planteando en el marco de la OMC. Ahora depende que los países miembros del G33 impulsen un consenso en Ginebra, en los meses que restan a la Ministerial para alcanzar un acuerdo sobre las modalidades de aplicación.

 

Argentina, sin ser miembro del G33, deberá considerar que buena parte de los miembros de este grupo son latinoamericanos y que esperan que sus intereses en el ámbito agropecuario – uno de sus principales sectores industriales – se vean reflejados en esta Conferencia Ministerial.

 

Con las Declaraciones de Bali y de Hong Kong, las propuestas del MSE han permitido que los países en desarrollo puedan aplicar dicho Mecanismo. No obstante, se mantienen las cuestiones de cuáles serán las “disposiciones precisas, sujetas a posterior negociación” a ser definidas en sesión extraordinaria del Comité de Agricultura.

 

Las propuestas del MSE planteadas por el G33 aún mantienen “opiniones divergentes”, como lo llaman en el léxico de OMC, que no permiten llegar a un acuerdo de qué disposiciones son necesarias para su aplicación. Sin embargo, es necesario entender que, si bien muestra una necesidad de aplicación del MSE, el G33 debe en principio definir cuál es el universo que será sujeto de este Mecanismo.

 

Es difícil pensar que el MSE pueda ser aplicable a todo el universo agrícola, definido en el Anexo 1 del Acuerdo sobre Agricultura. No obstante, deberá evaluarse a cuantos productos puede ser aplicable como también si debe haber una lista uniforme o, alternativamente, una lista por país. Esta es una opción para empezar a avanzar en la negociación, si consideramos la capacidad productiva diferenciada entre los miembros de la Organización y que deben ser listas por país – como actualmente funciona para aquellos que registraron su reserva para una salvaguardia agrícola, al momento de ingreso a la OMC.

 

Seguidamente, debemos definir el universo, es decir, cuantas líneas arancelarias por país serán sujetas a la aplicación del MSE. Esperar por la ambición de que se aplique al Anexo 1 del Acuerdo sobre Agricultura conllevará a “opiniones divergentes” entre los países en desarrollo y no permitirá un resultado – en particular si se consideran los intereses del G20, que busca una mayor apertura comercial, derivando en la discusión histórica de solicitudes sin ofertas.

 

Bajo ese esquema, varios países en desarrollo tienen registrado en sus listas de concesiones – especificadas en el Artículo 2 del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT, por su sigla en inglés) – la reserva de la salvaguardia para la agricultura (SGE), aplicable bajo los lineamientos del Artículo 5 del Acuerdo sobre Agricultura. Lo que se propone es la flexibilidad de ampliar este número de productos, donde unos países en desarrollo pueden alcanzar un mayor número de partidas arancelarias sujetas a salvaguardia agrícola.

 

En este sentido, si bien hay una SGE bajo determinadas características para su aplicación en el marco del Artículo 5 del Acuerdo sobre Agricultura, es necesario analizar y proponer cómo aplicar los “derechos adicionales”.

 

Además de la aplicación automática, la SGE tiene ciertas características importantes que la diferencian en esencia de una salvaguardia en los términos del Artículo XIX del GATT y del Acuerdo sobre Salvaguardias. En primer lugar, la SGE se aplica ante cualquiera de los dos factores establecidos – que comúnmente se entienden como incremento de importaciones o disminución del precio en los productos importados. Segundo, tiene establecidos los niveles para su activación. En tercer lugar, el párrafo 4 para el incremento del volumen determina el plazo de aplicación “hasta el final del año” y sólo puede fijarse un nivel que no exceda un tercio del derecho de aduana vigente en el año.

 

En el caso de aplicación de SGE por valor del producto, las limitaciones son aún mayores. El derecho que puede aplicarse según el párrafo 5 llega hasta el 90%, dependiendo de la diferencia del precio de importación y del precio de activación.

 

Bajo estas condiciones, si bien la SGE es un instrumento interesante, las disposiciones en cuanto a su aplicación en relación a una salvaguardia general representan ciertas limitaciones en términos de margen y requisitos de aplicación. La salvaguardia general depende de un incremento sustancial del volumen de importaciones, una demostración de daño y, ante todo, la demostración causal entre ambas condicionantes para su aplicación. El margen de derecho de aduana a aplicarse depende del nivel de daño que se demuestre – lo que hace interesante que, pese a la dificultad de aplicación, la posibilidad de otorgar un derecho de aduana alto es factible.

 

Si la propuesta del G33 posibilita transformar la SGE en un mecanismo flexible, donde se eliminan o se flexibilizan los párrafos 4 y 5 del Acuerdo sobre Agricultura y se convierte la SGE en una salvaguardia similar a la dispuesta en el Artículo XIX del GATT, la ambición podrá tener “opiniones divergentes” por la flexibilidad en cuanto a la discrecionalidad que tendrán los países en su aplicación.

 

A lo anterior, se agrega que sólo 39 miembros de la OMC han registrado su reserva para la aplicación de la SGE en sus listas de compromisos[1]. Considerando queEcuador y Taipéi Chinono tienen datos registrados sobre porcentaje de líneas arancelarias cubiertas, nos remitiremos a un análisis de 37 países, de los cuales 21 son países en desarrollo y 16 son países desarrollados.

 

De los 21 países en desarrollo que han registrado reservas de la SGE en la OMC, sólo cuatro o cinco, si queremos ser ambiciosos, son miembros del G33: Barbados, Corea del Sur, Panamá y Venezuela – incluyendo a Ecuador como quinto.

 

El esfuerzo del G33 para buscar un consenso en el marco de la Conferencia Ministerial de Buenos Aires, así como para lograr un mandato o un acuerdo sobre las modalidades que regirán la aplicación del MSE y la inclusión del universo de productos, dependerá del efecto en el comercio que podría tener la posibilidad de aplicación de este Mecanismo. Actualmente, el número de partidas arancelarias que son sujetas a este Mecanismo para los países en desarrollo es de aproximadamente 2.000, mientras que los países desarrollados pueden aplicar a aproximadamente 4.200.

 

Si la medida de la SGE propuesta por el G33 tiene, en principio, la intención de modificar el Artículo II del GATT en el sentido de que las consolidaciones pueden modificarse para la aplicación de la SGE bajo mecanismos, como actualmente está establecido en el Acuerdo sobre Agricultura, el resultado sería una nueva realidad proteccionista, que tendrá un efecto muy negativo en el intercambio comercial agrícola en el mundo.

 

La realidad mundial ha cambiado desde 1994 con la creación de la OMC: en el contexto actual, el intercambio comercial ha generado un incremento sustancial de beneficio en los productores de bienes agrícolas. Sin embargo, lo que no ha cambiado es la certidumbre que ha generado la OMC desde 1994 a la fecha en cuanto a niveles de protección y de acceso que los países se otorgan.

 

Entre lo coherente y pragmático en relación al MSE, los países del G33 deben buscar que la certidumbre y el nivel de acceso puedan mantenerse, cuando se otorgan flexibilidades en cuanto a su aplicación.

 

Debe considerarse que el MSE permitiría a los países en desarrollo su aplicación hacia los países desarrollados y en desarrollo. Cuando este análisis se hace en el ámbito latinoamericano, vemos que la protección que se podrá dar a los países en desarrollo es mayor hacia otros países de la misma categoría, en el sentido que son nuestros propios vecinos.

 

En un análisis más específico en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), entendemos que si bien podrá existir una flexibilidad en cuanto a la aplicación de la SGE por los países que conforman esta Asociación, esta salvaguardia no podría ser aplicada a los países de menor desarrollo relativo (PMDRs) en base a la Resolución 70 del Comité de Representantes.

 

En el ámbito de la Comunidad Andina, la aplicación de la SGE está limitada a un número de productos, pero con un mecanismo donde se incluye a la Secretaría de la Comunidad Andina como un ente regulador en este proceso.

 

Con una especificidad mayor, debemos analizar el alcance de la aplicación de salvaguardias en el marco de los acuerdos comerciales suscritos por los países, y si principalmente los países desarrollados han logrado eliminar este mecanismo o logrado desmantelar con el paso del tiempo la facultad de aplicación en el marco de sus acuerdos. El G33 tiene cada vez menos aliados en la búsqueda de un consenso en su aplicación porque inicialmente la posibilidad de aplicación se dirige a aquellos que no tienen acuerdos, o muy pocos, con países en desarrollo o desarrollados. 

 

Siendo pragmáticos y coherentes, el trabajo del G33 no solamente deberá centrarse en buscar un mandato sobre qué lineamientos serán objeto de las directrices en el marco de la Conferencia Ministerial, sino en generar una certidumbre del comercio mundial de productos agrícolas que el MSE podría afectar.

 

* Carlos Suárez Cornejo es jefe de la Unidad de Negociaciones Comerciales del Ministerio de Exterior de Bolivia. Docente universitario.




[1] Véase: Doc. OMC G/AG/NG/S/9/Rev.1, de 19 de febrero de 2002.

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