Brexit y el comercio agroindustrial

8 Octubre 2018

(En memoria de mi amigo y colega de toda la vida J. Michael Finger[1])

 

Al momento de escribir este artículo (agosto de 2018), el resultado de las negociaciones por el Brexit aún está por verse[2]. Eventualmente, la política comercial bilateral del Reino Unido se ubicará en algún lugar entre dos extremos: i) un Brexit duro, según el cual ambos socios adoptan inicialmente los aranceles de Nación Más Favorecida (NMF) que la Unión Europea (UE) tiene consolidados ante la OMC; y ii) un tratado de libre comercio (TLC).

 

Es útil estimar los efectos comerciales de un Brexit duro sobre los productos agroindustriales por al menos tres razones: i) hay pocos estudios que hayan medido el impacto del Brexit sobre el comercio agroindustrial; ii) no hay trabajos que cuantifiquen los efectos del Brexit sobre los países en desarrollo; y iii) el Reino Unido ha explicitado que, después del Brexit, liberará las importaciones de alimentos principalmente mediante la firma de TLCs con socios seleccionados.

 

A continuación, presentamos una breve discusión sobre estos temas y ofrecemos algunas consideraciones sobre las oportunidades de exportación que un Brexit duro podría significar para el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)[3].

 

Comercio agroindustrial del Reino Unido con la UE y el MERCOSUR

 

El Cuadro 1 muestra que, entre 2001 y 2016, las importaciones agroindustriales del Reino Unido más que se duplicaron, mientras que las importaciones de bienes en general aumentaron 77%. Esta creciente dependencia de productos alimenticios es particularmente acentuada para aquellos productos originarios de la UE que, durante el mismo período, aumentaron 133% – de US$ 18,65 mil millones en 2001 a 43,48 mil millones en 2016. Entre 2001 y 2016, por ejemplo, la participación de las importaciones del Reino Unido desde la UE creció de la siguiente manera: carne deshuesada congelada, del 40% al 80%; carne de pollo, de 78% a 90%; y vino, de 40% a 70%.

 

Durante este período, la participación de los productos agroindustriales del MERCOSUR en las importaciones del Reino Unido cayó de 4% a 3,3% (Cuadro 1), lo que representa un contraste con la evolución de su participación en las exportaciones agroindustriales mundiales. En gran medida, estas diferencias deben atribuirse a los desvíos de comercio creados por la Política Agrícola Común (PAC).

 

 

Impacto de un Brexit duro sobre el comercio agroindustrial del Reino Unido

 

Un Brexit duro eliminará una parte importante del comercio entre el Reino Unido y la UE, particularmente en lo que se refiere a productos agroindustriales. La razón es que los aranceles NMF y los obstáculos no arancelarios son mucho más elevados para estos productos que para otros bienes a los cuales, para simplificar, llamaremos manufacturados. Basándose en el promedio de los aranceles NMF y las elasticidades de importación a nivel de dos dígitos del sistema armonizado (SA), Lawless y Morgenroth estimaron que un Brexit duro reduciría el comercio total entre el Reino Unido y la UE en un rango que varía de 22% a 31%[4]. Utilizamos los datos y la metodología de estos autores para distinguir el impacto de un Brexit duro sobre los productos agroindustriales (identificados en este trabajo con los primeros 24 capítulos del SA) y sobre el resto, es decir, productos manufacturados (capítulos 25 a 99 del SA).

 

La tercera columna del Cuadro 2 muestra el promedio simple de los aranceles NMF para productos agroindustriales y manufacturados, mientras que la cuarta columna incluye el promedio simple del efecto de la reducción proporcional del comercio de un Brexit duro – es decir, como consecuencia de pasar de un régimen de libre comercio a la adopción de estos aranceles[5]. La diferencia entre los impactos comerciales sobre estos dos grupos (50% vs. 22%) es en gran medida la consecuencia de un arancel promedio NMF para productos agroindustriales que es cuatro veces mayor que el de los manufacturados (16% vs. 4%). De acuerdo con estos supuestos y utilizando las cifras de comercio de 2016, concluimos que un Brexit duro reduciría las importaciones del Reino Unido de bienes agroindustriales producidos en la UE en US$ 21,65 mil millones.

 

 

La posible respuesta de política comercial del Reino Unido ante un Brexit duro

 

A principios de 2018, el secretario de Estado del Reino Unido para el Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales presentó al Parlamento un documento para consulta pública titulado "Salud y armonía: el futuro de la alimentación, la agricultura y el medio ambiente en un Brexit verde". En el documento, el secretario subraya los objetivos para el sector agrícola, los cuales se alejan marcadamente de aquellos prevalecientes bajo la PAC[6]. Algunos extractos del prólogo establecen lo siguiente: "Durante más de cuarenta años, la Política Agrícola Común de la UE ha decidido cómo cultivamos nuestras tierras, los alimentos que producimos y cómo protegemos el medio ambiente. En este período, el medio ambiente se ha deteriorado, se ha frenado la productividad agropecuaria y la salud pública se ha visto comprometida (...). El daño ambiental que hemos sufrido dentro de la PAC ha sido significativo. La salud del suelo se ha deteriorado. El número de aves en las tierras agrícolas ha disminuido y los hábitats se han erosionado". Además, el documento plantea que los subsidios de la PAC, concentrados en latifundios, “han mantenido elevados los precios de la tierra y de las rentas (...) mientras que ha frenado la innovación”.

 

De acuerdo con el documento, se espera que las propuestas de política del gobierno den como resultado un sector agrícola que sea "más dinámico, más autosuficiente (...) y más competitivo". Se propone que los subsidios continúen, pero que no estén vinculados al tamaño de la propiedad como en la PAC, sino a objetivos ambientales: la frase clave es "dinero público invertido en bienes públicos". Con respecto a las políticas comerciales, la propuesta enfatiza la firma de TLCs con países que actualmente tienen acuerdos con la UE, y también "con países que tienen un gran interés en hacerlo".

 

Para la población del Reino Unido, el Brexit tendrá un impacto general sobre los precios al consumidor y, en particular, sobre los precios de los alimentos. El trabajo de Clarke y otros concluye que, bajo un Brexit duro, los precios de los alimentos subirían muy por encima de la inflación promedio[7]. Esta es una de las principales razones por las que, ante semejante situación, el Reino Unido se encaminaría hacia una liberalización del comercio para de esta manera asegurar el suministro de alimentos al menor precio posible.

 

Brexit duro y el comercio agroindustrial del MERCOSUR

 

Suponiendo que el Reino Unido cerrará la brecha de importaciones provocada por un Brexit duro, principalmente con productos originarios de terceros países, ¿en cuánto podría beneficiarse el MERCOSUR?

 

El Gráfico 1 muestra el promedio del arancel NMF para los doce capítulos agroindustriales más protegidos. Para fines de comparación, recordemos que nuestra estimación promedio del arancel NMF para productos manufacturados es del 4% (Cuadro 1).

 

 

El Cuadro 3 muestra el promedio de los aranceles NMF para los cinco capítulos agroindustriales del SA más comercializados. A excepción de las bebidas alcohólicas, los aranceles para los otros capítulos son muy altos, siendo las carnes y los productos lácteos los más protegidos. Pasar de un régimen de libre comercio como miembro de la UE a la adopción de estos elevados aranceles NMF provocaría una reducción de 71% en las importaciones del Reino Unido de estos productos desde la UE, o de US$ 14,99 mil millones, a precios de 2016.

 

 

Entonces, ¿qué se puede decir sobre las exportaciones del MERCOSUR al Reino Unido bajo un Brexit duro? Considerando un TLC con el Reino Unido, vemos una buena posibilidad de que el MERCOSUR se beneficie, pero sus oportunidades se reducirían considerablemente si este no es el caso. La razón es que el Reino Unido ha iniciado conversaciones comerciales con países incluyendo varios del Commonwealth, como Australia y Canadá. Una vez que estos TLC sean firmados, será difícil para el MERCOSUR competir con ellos.

 

Asumiendo que surja un TLC entre el MERCOSUR y el Reino Unido, una estimación aproximada, manteniendo constantes las participaciones, indica que el MERCOSUR podría aumentar sus exportaciones agroindustriales en aproximadamente US$ 1,8 mil millones. En este cálculo, suponemos: i) que el Reino Unido vuelve a su nivel previo al Brexit duro de importaciones agroindustriales provenientes de la UE; ii) que la UE exportaría el 25% del aumento de las importaciones del Reino Unido asumido en (i); y iii) que terceros países atienden el 75% restante, manteniendo la participación en las exportaciones mundiales netas del comercio intracomunitario[8]. En 2016, la participación del MERCOSUR en las exportaciones agroindustriales mundiales netas de comercio intra-UE fue de 11,3%. Aplicando este porcentaje al aumento de las importaciones agroindustriales del Reino Unido, netas de la oferta de la UE, se obtiene un resultado de US$ 1,83 mil millones.

 

Consideraciones finales

 

Dada la elevada protección a los productos agroindustriales brindada por la UE, estimamos que un Brexit duro reduciría las importaciones del Reino Unido procedentes de la UE en aproximadamente 50%. Tras el desmantelamiento de la PAC, el gobierno del Reino Unido ha propuesto implementar reformas profundas a sus políticas agrícolas para lograr un sector más competitivo. También ha anunciado su intención de firmar acuerdos de libre comercio con exportadores agrícolas eficientes y ya se está moviendo en esta dirección.

 

Bajo estas políticas, los países proveedores que firmen TLCs con el Reino Unido eliminarían la brecha comercial dejada por las importaciones desde la UE y, al hacerlo, evitarían la inflación del precio de los alimentos que, de otra manera, provocaría un Brexit duro.

 

El MERCOSUR y la UE han estado negociando en vano un TLC durante casi dos décadas. Este costoso fracaso nos incentiva a sugerir que, en caso de que realmente quieran liberalizar el comercio mediante la firma sucesiva de TLCs, los países del MERCOSUR deberían considerar – como lo han hecho otros países latinoamericanos – dar prioridad a las negociaciones con el Reino Unido.

 

Algunas estimaciones indican que estos países podrían duplicar sus exportaciones agroindustriales a este mercado dentro de un horizonte temporal que, de acuerdo a las condiciones actuales, parece ser bastante concreto y no demasiado lejano.

 

* Julio J. Nogués es miembro de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, Argentina. noguesjuliojorge@gmail.com.




[1] El 17 de Julio del corriente año, J. Michael Finger murió en un accidente náutico en el rio Potomac. Una de sus frases más famosas dice “La teoría del comercio internacional estudia qué manos están metidas en cuales bolsillos, mientras que la política comercial versa sobre qué manos deben sacarse de cuales bolsillos”. El espíritu de esta nota sigue la directiva que nos legó J. Michael Finger.

[2] Esta nota se basa parcialmente en mi trabajo "Brexit trade impacts’ and Mercosur’s negotiations with Europe", que se publicará en el Journal of World Trade, en 2019.

[3] Analizamos un escenario de Brexit duro porque sigue siendo una alternativa muy probable y, además, analizar los impactos de un TLC sería un ejercicio altamente especulativo.

[4] Véase: Lawless, M.; Morgenroth, E. The product and sector level impact of a hard Brexit across the EU. Dublin: The Economic and Social Research Institute, 2016. Disponible en: <https://bit.ly/2CSyxx4>.

[5] Para cada capítulo i del SA, el efecto de la reducción proporcional del comercio debido a un Brexit duro se estima mediante la siguiente ecuación: ∆Mi/Mi=tixei donde M es el valor de las importaciones de Reino Unido desde la UE, t el arancel NMF de la UE y e la elasticidad de la demanda de importación.

[6] Este documento puede consultarse en: <https://bit.ly/2HnGvjF>.

[7] Véase: Clarke, S.; Serwicka, I.; Winters, L. A. (2017). Will Brexit raise the cost of living?. En: National Institute Economic Review No. 242, 2017. Disponible en: <https://bit.ly/2OD88YJ>.

[8] Consideramos el valor neto del comercio intracomunitario debido a que la mayor parte de este comercio parece haber ocurrido por desvíos de comercio generado por la PAC es decir, no competitivo.

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8 Octubre 2018
Incorporando los avances tecnológicos adecuados, es posible incrementar la producción de alimentos y, simultáneamente, reducir el impacto ambiental. Pero para esto, señalan los autores, el MERCOSUR necesita mejoras en las condiciones de comercio, infraestructura y logística.
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8 Octubre 2018
Analizando los precios de las exportaciones agrícolas a los Estados Unidos, las autoras detectan una anomalía en la fijación de precios intra- y extra-cuota arancelaria. El (ya caduco) uso de salvaguardias especiales explicaría esta anomalía y estaría revelando posibles prácticas anti-comerciales por parte de los países desarrollados.
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