Boletín de Negociaciones Nº 3 | Acuerdo de París: el fin de un viaje, el inicio de otro

14 Diciembre 2015

En medio de aplausos, los representantes de casi 200 países dieron la bienvenida a la adopción del primer acuerdo global para reducir emisiones, el cual se cerró la noche del sábado 12 de diciembre en París. Durante las últimas dos semanas, los ministros ultimaron detalles clave en sesiones de negociación que se extendieron noches enteras y en un frenesí de juntas bilaterales de último minuto para asegurar un resultado positivo.

Laurent Fabius, ministro de Relaciones Exteriores de Francia y encargado de llevar la 21ª Conferencia de las Partes (COP21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), cerró con gran emoción el acuerdo.

Sobre la base del nuevo “Acuerdo de París”, las naciones presentarán a partir del 2020 sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) cada cinco años. Dichos planes de acción climática deberán exponer las promesas de mitigación y aumentar con el paso del tiempo.

Si bien las partes reafirmaron sus intenciones de mantener las temperaturas medias globales muy por debajo de los 2 ºC de acuerdo a los niveles preindustriales, también establecieron que se harán esfuerzos para limitar la temperatura a 1.5 ºC.

La inclusión de este límite sorprendió a muchos observadores y se le acreditó a los esfuerzos hechos por el Foro de Vulnerabilidad Climática, una coalición de 43 países liderada por Filipinas, y por la Coalición de alta ambición, una unión de Brasil, Canadá, Estados Unidos y la Unión Europea, entre otras naciones. Aunque algunos la consideran una meta a perseguir, otros resaltan que la adición de este límite mínimo es la principal característica del pacto alcanzado.

El acuerdo también busca aumentar las capacidades de los países para adaptarse a los impactos negativos del cambio climático, a través del establecimiento de una nueva meta de adaptación global para fortalecer la resistencia climática y reducir la vulnerabilidad, y hacer que los flujos financieros sean consistentes con un camino de bajas emisiones de gases de efecto invernadero y un desarrollo resistente al cambio climático.

El resto del acuerdo trata sobre una variedad de temas relevantes para la cooperación internacional para combatir el cambio climático y están reflejados en la Decisión de la COP21 y en el Acuerdo mismo anexado al final. Los elementos de la Decisión –primeras 20 páginas– cubren detalles prácticos y modalidades clave a discutirse en los próximos años a través de un “Grupo de trabajo ad hoc del Acuerdo de París” (AWGPA, por sus siglas en inglés); mientras que el Acuerdo en sí –de 12 páginas– se centra en los objetivos, obligaciones y directrices generales.

Una de las secciones clave de la Decisión se enfoca en las acciones de mejoramiento a tomar antes de que el acuerdo entre en vigor, entre las que se incluye la solicitud de implementar decisiones pasadas de la CMNUCC y alentar la reducción voluntaria de unidades de emisión expedidas dentro de las mismas.

En la sección de acciones pre 2020, hay disposiciones que solicitan a las partes involucradas en los efectos de mitigación transferidos internacionalmente que generen informes transparentes para asegurar la integridad ambiental y evitar conteos dobles. También busca motivar a los países desarrollados a aumentar el apoyo financiero para combatir el cambio climático y a comprometerse a diversos procesos para impulsar la mitigación interna y los esfuerzos de adaptación.

Desenlace
El nuevo acuerdo está basado, en términos generales, en el borrador de 42 páginas de un documento final convenido por el  Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para una acción reforzada (ADP, por sus siglas en inglés) el pasado sábado. El documento se construyó sobre la base de casi cuatro años de charlas y reflexiones sobre la forma en que debería estructurarse un marco de trabajo integral para combatir el cambio climático en un mundo que se ha definido por el crecimiento de sus emisiones.

El borrador del sábado pasado dejó algunas de las áreas más complicadas para la última semana, entre ellas los diferentes tipos de acciones climáticas de los países según su etapa de desarrollo, el apoyo financiero para impulsar los esfuerzos de mitigación en países más pobres y el nivel preciso de ambición colectiva.

Las divisiones en estas áreas se mantuvieron durante la semana pasada y surgieron otras nuevas. No obstante, se mostró un avance tentativo con nuevos borradores finales escritos por Fabius y publicados el miércoles y jueves, reduciendo el número de corchetes en cada uno de ellos. En un intento por acelerar el compromiso, Fabius exigió a los ministros participar en mesas redondas hasta el amanecer del viernes, aunque las disputas sobre las áreas clave impidieron llegar a una conclusión.

Las llamadas telefónicas entre los líderes mundiales detonaron los rumores de que el acuerdo estaba por cerrarse y de que Fabius, el presidente francés François Hollande y Ban Ki-moon, el secretario general de la Organización de las Naciones Unidas, presentarían el documento final la mañana del sábado.

“¿Queremos llegar a un acuerdo? El estancamiento en el diálogo entre países con respecto al tema del cambio climático, que ha durado varios años, ha resultado ser una decepción para aquellos interesados en el futuro del mundo. El estancamiento ha generado dudas sobre la capacidad de acción de la comunidad internacional, pero solo ustedes y nadie más, con los avances que lograron aquí, pueden darnos la respuesta”, dijo Hollande a los delegados, además de darles instrucciones para celebrar una última reunión por la tarde.

La curva de aprendizaje y un nuevo enfoque
Para muchos actores, el nuevo régimen climático representa un punto de inflexión concreto para combatir el cambio climático y para la gobernanza internacional, de forma más general.

“La conferencia de París no es la meta, sino más bien un punto de arranque. Los esfuerzos globales para combatir el cambio climático pueden tomarse como un espejo para reflexionar en los modelos que deberá seguir nuestra gobernanza global en el futuro”, dijo Xi Jinping, presidente chino, a los líderes globales reunidos al comienzo de las charlas.  

Aunque el Acuerdo de París ha sido adoptado bajo lo establecido en la CMNUCC, siguiendo su Objetivo y Principios, su enfoque de cooperación internacional para combatir el cambio climático difiere de las fórmulas que se intentaron y probaron durante las últimas dos décadas.

Las NDC, propuestas por primera vez en las charlas climáticas de la ONU en 2013, presuponen un enfoque ascendente ante la acción climática internacional. Esto contrasta con la naturaleza descendente del Protocolo de Kioto, que ordena objetivos de reducción de emisiones a 37 países desarrollados, según se establece en el Anexo I del texto original de la CMNUCC de 1992. Sin embargo, dicho protocolo se ha considerado inadecuado para superar el ascenso de las emisiones globales.

El intento de 2009 por remediar la situación y construir un acuerdo climático en Copenhague, Dinamarca, se cayó luego de que los líderes mundiales se enfrentaran a casi 300 páginas en las que apenas se clarificaban algunos asuntos. Se bosquejó un “Acuerdo de Copenhague” con los países para que presentaran compromisos de reducción de emisiones de forma voluntaria, pero muchos países en desarrollo rechazaron la propuesta y el tema se eliminó de la mesa durante la última sesión de elaboración del borrador final, que se hizo a puerta cerrada. Para varios observadores, desde ese momento las charlas climáticas de la ONU entraron en un complicado proceso de recuperación de confianza entre países y de aprendizaje de errores pasados.

Antes del encuentro en París, más de 180 países ya habían bosquejado sus NDC. Ahora que más países han anunciado las suyas, ya se cubren casi el 95% de las emisiones globales, algo que cabe destacar dada la diferenciación que durante mucho tiempo ha aquejado al proceso. El principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas y respectivas capacidades” aparece en los primeros párrafos del texto de la Convención y se refiere a la idea de que las partes tienen diferentes responsabilidades y capacidades de acciones climáticas, determinadas por su situación económica nacional.

Sin embargo, y ya que han cambiado los centros de crecimiento global y de emisiones, las naciones industrializadas más antiguas han solicitado un acuerdo que lo cubra todo. Mientras tanto, los países en desarrollo han resaltado la importancia de mantener, entre otros, las obligaciones establecidas por la Convención en términos financieros y de transferencia de tecnología a la luz de los retos paralelos por aliviar la pobreza y combatir el cambio climático.

El Acuerdo de París aborda el reto de la diferenciación en formas específicas en casi cada uno de los artículos. El nivel de detalle con el que lo hace habla de la complejidad de asegurar el acuerdo final, con flexibilidad, líneas de tiempo, desarrollo de capacidades y medios de implementación para asegurar que todos los países sean capaces de reducir su emisiones y seguir con el desarrollo sostenible.

En el artículo 4.4 del Acuerdo, por ejemplo, que trata sobre mitigación, se estipula que los países desarrollados deben seguir encabezando las metas de reducción absoluta de emisiones a lo largo y ancho de sus economías; mientras que los países en desarrollo deben seguir aumentando sus esfuerzos de mitigación y se les insta a que con el tiempo amplíen sus metas a todo el contexto económico o “metas de limitación” –en oposición de los esfuerzos de reducción más débiles de business as usual– a la luz del contexto nacional vigente.

Aumento de la ambición, transparencia y capacidad
Varias evaluaciones de los beneficios potenciales de las NDC han determinado que estas son insuficientes para reducir las emisiones con las que se pretende combatir el cambio climático.

El texto de la Decisión de la COP21, para sorpresa de varios actores, incluye un “presupuesto de carbono” que destaca la preocupación sobre el hecho de que los actuales esfuerzos climáticos no logran mantener la temperatura por bajo de los 2 ºC y que serán necesarios esfuerzos mucho mayores para reducir las emisiones proyectadas de 55 a 40 gigatoneladas para 2030. El acuerdo también habla de llegar a un “máximo global” de emisiones tan pronto como sea posible a fin de alcanzar un equilibrio entre emisiones y remociones por sumideros de carbono, algo que algunos observadores consideran una forma moderada de referirse a un nivel cero de emisiones.

La presentación de nuevas NDC debe informarse en un inventario global, según se pide en el artículo 14 del Acuerdo, el cual está diseñado para evaluar el avance en la consecución de los objetivos a largo plazo del acuerdo. La primera revisión se llevará a cabo en 2023 y cada cinco años a partir de ella. Según la Decisión final, las partes también sostendrán un diálogo facilitado en 2018 para hacer un inventario de los esfuerzos y los avances.

Otro posible obstáculo en las charlas tenía que ver con la elaboración de las normas contables de las acciones climáticas comunes para todas las partes, una crucial petición de parte de los países desarrollados en la que se dice que las disposiciones de transparencia diferenciada existentes para presentar informes sobre la reducción de emisiones resultaría inadecuada para un acuerdo efectivo.

En la Decisión se establece una nueva “iniciativa de desarrollo de capacidades para la transparencia” para ayudar a los países en desarrollo a cumplir con los requisitos respectivos que aparecen en el artículo 13 del Acuerdo. Se estipula además que todas las partes, excepto los países menos desarrollados y los Pequeños Estados Insulares deberán, cada dos años, informar sobre adaptación, pérdidas, daños, finanzas y tecnología.

El AWGPA desarrollará recomendaciones para las modalidades, procedimientos y directrices para las actividades de 2018 y definirá el año en que deberán actualizarse. El desarrollo de dichas modalidades deberá ser flexible.

En la sección sobre transparencia se dice que todas las partes deberán comunicar con regularidad su inventario nacional de emisiones como complemento a lo establecido en el artículo 4.13 que trata sobre mitigación, el cual plantea que todas las partes deben aplicar la dirección desarrollada por el AWGPA para contabilizar las contribuciones nacionales a partir de su segunda presentación. Bajo los acuerdos de transparencia, la información sobre finanzas y tecnología también se someterá a la evaluación de un experto para identificar las áreas de mejora, incluyendo la consistencia de la información.

Medios de implementación
La formulación de las obligaciones financieras con respecto a la diferenciación fue unas de las áreas más complicadas a tratar durante la semana pasada. Tanto en la Decisión como en el artículo 9 del Acuerdo se estipula que los países desarrollados aportarán recursos económicos para ayudar a los países en desarrollo en las acciones de mitigación y adaptación.

El Acuerdo agrega, además, que a “otras partes” se les incita a aportar o seguir aportando apoyo económico de forma voluntaria, algo que refleja un atento compromiso, luego de que los países en desarrollo rechazaron cualquier fragmento de texto en el que se insinuara que ellos también tendrían obligaciones financieras bajo la Convención. Se eliminaron las referencias al movimiento financiero Sur-Sur de los primeros borradores.

También se especifica en el Acuerdo que los países desarrollados deberán cada dos años comunicar información cuantitativa y cualitativa sobre la movilización de financiamiento climático, mientras que otras partes lo harían de forma voluntaria. Los observadores han hecho notar que la información sobre la contabilización de flujos financieros no aparece en el texto final, a diferencia de versiones anteriores en donde sí se incluía y, aunque esto podría tomarse como parte de las modalidades de transparencia, podría significar una ambigüedad continua en torno a cómo darle seguimiento al financiamiento climático.

En otro tema muy debatido dentro de las charlas, el texto de la decisión estipula que todas las partes, antes de 2025, decidirán sobre un nuevo objetivo de financiación colectiva cuantificado a partir de US$ 100 mil millones anuales, reiterando que los países desarrollados tienen la intención de seguir moviendo la cifra hasta ese punto sobre la base de un compromiso hecho en 2009. Borradores anteriores habían sugerido establecer objetivos colectivos a corto plazo para la movilización de recursos financieros a partir de 2020, creando algún tipo de fórmula de distribución de cargas o enfocado solo en las obligaciones de los países desarrollados.

Según varios expertos, la ampliación de las tecnologías adecuadas para mitigación y adaptación climática es crítica, pero hasta el momento han surgido desafíos de capacidad, finanzas, y experiencia. Con tal fin, en la Decisión de la COP21 se decidió fortalecer el Mecanismo de Tecnología (MT) y establecer un nuevo marco tecnológico para proporcionar orientación general al trabajo. Los órganos subsidiarios de la CMNUCC elaborarán los detalles del marco el próximo mes de mayo.

El texto también crea vínculos entre el MT y los organismos financieros de la CMNUCC, una tarea clave para muchas de las naciones más pobres que argumentaron que los fondos dispuestos para actividades tecnológicas fueron insuficientes, y se decide practicar una evaluación periódica sobre la efectividad y aptitud del apoyo al MT.

También se creó un “Comité de París sobre Desarrollo de Capacidades”, con el objetivo de lidiar con la diferencia de capacidades, además de las necesidades actuales y emergentes de los países en desarrollo. Se definió un plan de trabajo para el periodo 2016-2020 y a su debido tiempo se trabajarán los términos de referencia y las membresías.

Uso de los mercados, aliviando las preocupaciones sobre competitividad
En el artículo 6 del Acuerdo las partes reconocen que algunos países podrían cooperar de forma voluntaria para implementar sus NDC. En los casos en los que se incluya la transferencia internacional de resultados de mitigación, las partes deberán promover el desarrollo sostenible, la integridad ambiental y la transparencia, aplicar una contabilidad sólida y evitar dobles conteos, todo según la dirección adoptada por las partes en el Acuerdo de París.

Este último también establece un mecanismo para contribuir a la mitigación de emisiones y al apoyo del desarrollo sostenible a usarse de manera voluntaria. El mecanismo, entre otras cosas, contribuirá a la reducción de emisiones de una de las partes anfitrionas y podrá ser utilizado por otra de las partes para cumplir con sus NDC. Un organismo designado por las partes supervisará el mecanismo.

Las entidades públicas y privadas autorizadas por alguna de las partes podrán participar en dichas actividades. Las ganancias que genere el mecanismo también cubrirán los gastos administrativos y ayudarán a países especialmente vulnerables a adaptarse a los impactos climáticos. La COP del Acuerdo de París adoptará las reglas, modalidades y procedimientos del mecanismo. El texto de la Decisión también especifica que las reducciones necesitan ser “reales, medibles y a largo plazo” y no “permanentes”, lo que implica que el uso de la tierra y las iniciativas de carbono de los bosques podrían ser elegibles. Para algunos analistas lo anterior podría despertar preocupaciones por la integridad ambiental.

Según los expertos, el mecanismo tomará elementos de las disposiciones de mitigación compartida incluidas en el Protocolo de Kioto, pero con el objetivo de ofrecer “mitigación general de emisiones globales” irá más allá de la compensación tradicional.

La mención a los mecanismos de mercado en el acuerdo final resultó ser una sorpresa para los observadores luego de que todas las referencias estaban entre corchetes en el borrador del jueves y había reportes de que un grupo de países mantuvo una postura opuesta a su conclusión. Consecuente a lo anterior, en el Acuerdo también se incluye un “marco de trabajo para enfoques fuera de mercado”.

Varios de los defensores de los mecanismos con base de mercado aceptaron con gusto el Acuerdo de París e indicaron que la expansión de herramientas que fijan precios al carbono podrían ayudar a remediar las preocupaciones de competitividad de la industria dentro de un mercado global.

Una de las secciones en la Decisión que acoge el papel de los actores no estatales en la respuesta al cambio climático también reconoce el hecho de incentivar las actividades de reducción de emisiones que incluyen el precio del carbono.

Como parte de un nuevo impulso a los mercados, el domingo Nueva Zelanda reveló una declaración ministerial sobre mercados de carbono y habló de su importancia en la implementación del Acuerdo de París.

Acción climática en un mundo interconectado    
En el preámbulo de la Decisión de la COP21 se reconocen las necesidades y preocupaciones específicas de los países en desarrollo que surgen del impacto de la implementación de las “medidas de respuesta” –un término técnico para los impactos de la acción climática sobre terceras partes– y se establece que un foro centrado en dicho tema seguirá luego del mandato anterior, vencido en 2013. Para tal fin, los organismos subsidiarios de la CMNUCC recomendarán para consideración de la primera COP del Acuerdo de París las modalidades, un plan de trabajo y funciones de dicho foro, orientadas al intercambio de información, experiencias y mejores prácticas para aumentar la resistencia de los países a dichos impactos.

Para algunos observadores, esto se extiende parcialmente y reemplazará los debates en los organismos subsidiarios de la CMNUCC sobre el tema, donde se ha visto al G-77 y China presionar por un “mecanismo de cooperación” sobre las medidas de respuesta para recomendar herramientas específicas, acciones y programas o lidiar con impactos negativos (ver Puentes, noviembre 2015).

En el preámbulo del Acuerdo no se reconoce el hecho de que las “partes podrían verse afectadas no solo por el cambio climático”, sino también por las medidas de respuesta que se tomen. Además, enfatiza la relación intrínseca que tienen las acciones para combatir el cambio climático, las respuestas e impactos potenciales con el acceso equitativo al desarrollo sostenible y con la erradicación de la pobreza. En la sección de mitigación del Acuerdo también se especifica que las partes deberían considerar en la implementación del acuerdo las preocupaciones de las partes con las economías más afectadas por las medidas de respuesta, sobre todo de los países en desarrollo.

Además, según el documento final, las partes deberán considerar la información sobre el impacto social y económico de las medidas de respuesta al desarrollar las modalidades contables bajo el marco de trabajo de transparencia.

Las “medidas de respuesta” han demostrado ser un tema complejo dentro del contexto de la CMNUCC, pero celebrado por algunos países en desarrollo que mencionan al artículo 4.8 de la Convención, en el que se especifica que sus necesidades deberán tomarse en cuenta de cara a los efectos negativos del cambio climático o del impacto de la acción climática. En el artículo 2.3 del Protocolo de Kioto se estipula que las ofertas para cortar emisiones deberían tratar de minimizar cualquier efecto negativo, incluso dentro del comercio internacional, además de los impactos sobre los países en desarrollo.

Aunque en cierta medida todas las partes reconocen el valor de la discusión, el tema se ha complicado por las percepciones de que sirve a los intereses de las economías petroleras y tiene que ver con obligaciones superfluas.

Los comentarios sobre el hecho de que las “medidas unilaterales” no deberían constituir una restricción encubierta al comercio internacional y que los países desarrollados no deberían usarlas contra los bienes y servicios de los países en desarrollo, por ningún motivo relacionado al cambio climático, se han eliminado del documento final, a diferencia de las versiones anteriores.

Sin embargo, dado que el acuerdo se hizo bajo la Convención, los analistas recuerdan que debería respetar los principios de la CMNUCC que incluyen el compromiso de promover un sistema económico internacional abierto para permitir el crecimiento económico sostenible que mejore la acción climática.

“El documento generado en París es una base sólida sobre la cual construir la transición global que se aleje de los combustibles fósiles. Con el acuerdo se reconoce el papel del sector privado y el de la tecnología para contribuir a mantener el calentamiento en niveles seguros, dijo Adrian Macey, antiguo embajador de cambio climático de Nueva Zelanda y negociador de la OMC.

Enfoque no sectorial           
A través de las NDC, el documento final de París evita el enfoque sectorial en la mayoría de los casos. En comparación con el borrador del sábado pasado, en este documento final se eliminaron las referencias al trabajo vía agencias relevantes de la ONU para reducir emisiones producidas por transporte marítimo y aéreo. Aunque resultó ser una decepción para algunos grupos ecologistas porque cada uno representa alrededor del 3% de la suma de emisiones, una cifra que se espera crezca significativamente si no se toman las acciones necesarias, ya se ha comenzado a trabajar de manera multilateral en esta área.

Los miembros de la Organización de Aviación Civil Internacional se han comprometido a desarrollar una propuesta para el primer mecanismo global con base en mercado para las emisiones aéreas en 2016. Sin embargo, en mayo se retrasó una propuesta para fijar un objetivo de reducción de emisiones cuantificable bajo la Organización Marítima Internacional (IMO) y el organismo se enfocó en las normas de eficiencia energética.

En el artículo 5 del Acuerdo se incluyen esfuerzos, que ya están en marcha a través de la CMNUCC, para reducir las emisiones producto de la deforestación, incluso mediante la incitación de pagos basados en los resultados diseñados para mantener o impulsar la cobertura forestal en algunos países en desarrollo, dado que estos funcionan como un importante sumidero de carbono.

Detalles prácticos
Según el documento final, el secretario general de la ONU convocará a una ceremonia de firma de alto nivel en Nueva York, el 22 de abril de 2016, aunque dejará la oportunidad para firmar durante doce meses. En el artículo 21 se especifica que el acuerdo entrará en vigor 30 días después de que las 55 naciones, que suman aproximadamente el 55% de las emisiones totales, hayan presentado a la ONU los instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación y adhesión.

Varios ministros han admitido que el acuerdo es solo el inicio de extensos esfuerzos para asegurar la transformación económica de bajo carbono, dado que los combustibles fósiles que calientan el ambiente siguen siendo la fuente del 81% de la mezcla energética mundial.

Durante los siguientes meses, años y décadas se verá si el Acuerdo de París ha hecho lo suficiente como para resolver uno de los problemas más grandes del mundo. A pesar de los obstáculos en el tramo final, su paso destaca que la cooperación internacional puede encontrar soluciones a los retos comunes. 

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