Bali, Ronda de Doha y el marco jurídico multilateral

28 Noviembre 2013

El Programa de Doha para el Desarrollo, puesto en marcha en 2001, todavía no ha sido capaz de producir resultados sustanciales. Con pocas perspectivas de avance en las negociaciones se definió la siguiente estrategia para Bali: 1). ponerse de acuerdo en algunos de los llamados "frutos maduros" o aquellos resultados que están al alcance de la mano para mostrar que la Organización Mundial del Comercio (OMC) puede llegar a un consenso, por lo menos en algunas cuestiones, y; 2). explorar mecanismos de negociación nuevos y más eficientes.

Estas dos medidas están destinadas a revitalizar la Ronda y conducir a su conclusión exitosa. El llamado "paquete pequeño" se compone de un acuerdo sobre facilitación del comercio, otro acuerdo sobre tres cuestiones agrícolas y el denominado componente de desarrollo. Es probable que pueda materializarse cierto grado de acuerdo que cubra los tres componentes.

Sin embargo, ponerse de acuerdo en un paquete pequeño no será suficiente para revivir las negociaciones de Doha. Para salvar el sistema multilateral es fundamental establecer un plan de trabajo creíble para las negociaciones después de Bali. Cualquier nuevo enfoque de negociación tendrá que atender las causas de la actual situación de estancamiento.

Cambios rápidos y alarmantes dentro y fuera de la OMC
En primer lugar, la situación de los países menos adelantados (PMA) y su posición en el mundo ha cambiado de manera considerable. La década anterior a Doha fue un periodo de estancamiento relativo en la mayoría de los PMA. En los últimos 10 años, estos han experimentado un crecimiento económico sostenido y se han convertido en socios codiciados no solo por sus recursos, sino además por ser un destino valorado para invertir. No obstante, este notable desarrollo ha hecho que les sea más difícil ponerse de acuerdo en una posición común, ya que sus economías se han vuelto más diversas y sus necesidades han aumentado.

En segundo lugar, la organización de los procesos mundiales de producción y por ende el contenido de las relaciones comerciales, está cambiando rápidamente. El comercio de bienes y servicios es sustituido progresivamente por el comercio basado en actividades a través de las cadenas globales de valor, las que ameritan una integración profunda más allá de la mera dinámica del libre comercio.

Dicha integración puede negociarse mucho más fácilmente dentro de un grupo pequeño y voluntario de países que compartan intereses similares a través de un proceso incluyente donde cualquier miembro pueda bloquear el proceso. Por consiguiente, no es sorpresa que las condiciones del marco para las cadenas globales de valor se negocien en grupos reducidos, por lo general en relación a un centro de consumo y a los centros de producción relacionados, por ejemplo, Estados Unidos con Asia y América Latina; la Unión Europea con Europa del Este y; Japón con Asia.

Finalmente, se ha producido un cambio tectónico en la distribución del poder económico y, por lo tanto, en el poder de negociación dentro de la OMC. Los países desarrollados ya no pueden imponer sus soluciones al resto del mundo. Los países que conforman el bloque BRIC son ahora las principales potencias comerciales y formidables competidores para los países desarrollados.

¿Qué significan estos cambios para la Ronda de Doha y la OMC?
Todos estas transformaciones han tenido un impacto importante en el marco del comercio multilateral y en el proceso de negociación: la disposición a conceder concesiones para mantener el sistema ha disminuido; el trato especial y diferenciado debe ser redefinido; los diversos grupos tienen que adaptarse a la evolución económica de los últimos 20 años; se debe definir un nuevo equilibrio entre derechos y obligaciones entre los socios comerciales más importantes; los temas de negociación deben adaptarse a las exigencias de un entorno económico en constante cambio; las grandes potencias tienen formas alternativas de lograr sus objetivos comerciales y; la OMC ya no tiene el monopolio para definir el marco multilateral de comercio. Lo más notable de todo esto es que se debe establecer un objetivo común en las negociaciones, donde cada país vea sus intereses tanto para otorgar como para recibir concesiones.

En las actuales negociaciones, algunos países perciben el estado actual de la situación como suficiente y aceptable (BRIC), mientras que otros temen que puedan salir perjudicados en algún acuerdo (PMA). Un tercer grupo de países, las grandes potencias, están convencidos de que pueden obtener un trato mucho mejor por sí mismos fuera del sistema, negociando mega acuerdos, acuerdos de asociación económica, plurilaterales, entre otros.

Dada esta situación tan dispar, no es de extrañar que la voluntad política necesaria para celebrar un acuerdo no esté presente y que, por lo mismo, sea necesario comprender que un acuerdo sobre un paquete pequeño no será suficiente para dar un nuevo impulso al proceso. Bali necesita, primero que nada, definir un plan de trabajo creíble que garantice resultados mediante la movilización de la voluntad política de todas las partes interesadas para ofrecer las concesiones necesarias.

Los tres posibles resultados de la Novena Conferencia Ministerial
No se logra un acuerdo en Bali
En tal caso -poco probable afortunadamente-, no solo la Ronda de Doha, sino también la función de negociación de la OMC quedarían sin efecto en favor de la celebración de acuerdos bilaterales, regionales, plurilaterales y mega acuerdos, en los que los países desarrollados y los comercialmente emergentes dictarían el funcionamiento del sistema global. Si ocurriera esta situación, los que tienen más que perder son los PMA y otras economías pequeñas.

Acuerdo sobre un paquete pequeño, sin credibilidad, pero suficiente para el futuro de Doha
Lograr un acuerdo sobre un paquete pequeño que sea suficiente para que los participantes pretendan que Doha aún tiene futuro es un escenario realista. En tal caso, las negociaciones muy probablemente continuarían oficialmente. Sin embargo, las grandes potencias y su clientela económica, que representan entre el 80 y el 90 por ciento del comercio mundial, pondrían su energía y recursos en mega acuerdos y acuerdos plurilaterales, donde se pueden concretar resultados más fácilmente.

Acuerdo de un pequeño paquete y un plan de trabajo creíble para las negociaciones
Si la Conferencia Ministerial de Bali acuerda un pequeño paquete y un plan de trabajo con credibilidad para las negociaciones sería la única manera de preservar la Ronda de Doha y un marco multilateral incluyente. Los PMA deben esforzarse por hacer todo lo que esté a su alcance para que se lleve a cabo esta tercera alternativa dado su interés fundamental en un sistema de comercio incluyente y funcional.

¿Qué significa esto para los PMA y otros países pequeños económicamente débiles?
1). El cambio en la división internacional del trabajo y los procesos de producción mundiales (cadenas globales de valor) requieren un replanteamiento de cómo los PMA quieren que se aborde su situación. Las exenciones de las normas no son la solución. Estos tienen que asegurarse que las normas que se acuerden multilateralmente traten sus necesidades de desarrollo y se puedan implementar de acuerdo a sus prioridades de desarrollo y con la ayuda de los países desarrollados.

2). Los PMA tienen que aceptar que todos tienen la obligación de cumplir con su parte para llegar a un acuerdo. El concepto de una "ronda gratis" es una ilusión. Los PMA pueden proponer concesiones (es decir, reformas) de acuerdo con sus necesidades de desarrollo, pero esto exige una posición más proactiva.

3). Los PMA tienen que reconocer que sus intereses diferirán una vez que las negociaciones avancen hacia concesiones específicas. Por lo tanto, deben encontrar formas de negociar entre sí para llegar a posiciones comunes. A menos que los PMA cuenten con las estructuras y la capacidad para cumplir con estos compromisos, no podrán negociar de forma proactiva y se limitarán a reaccionar (en la mayoría de los casos defensivamente) a las propuestas de sus socios.

4). El principal interés de los PMA en Bali es la supervivencia de las negociaciones de Doha y, más relevante aún, la supervivencia de un sistema multilateral incluyente. El contenido del paquete pequeño es de importancia secundaria. Como los principales beneficiarios de un sistema multilateral incluyente, los PMA deberán expresar sin dilación y convicción su adhesión a dicho sistema.

5). Es recomendable que los PMA pongan énfasis en el plan de trabajo a seguir después de Bali. Deben tener en cuenta el hecho de que las grandes potencias ya han cambiado su interés a otros foros de comercio: mega acuerdos, acuerdos comerciales regionales y acuerdos plurilaterales. Sin embargo, están conscientes de que, políticamente, un sistema multilateral incluyente tiene que seguir siendo el objetivo principal de la comunidad mundial. La OMC tiene que demostrar en Bali que el sistema multilateral puede entregar resultados.

6). El sistema no ha sido capaz de ofrecer progresos reales y no hay razones para creer que lo hará, a menos que se propongan cambios sustanciales en su funcionamiento. Las grandes potencias ya están redefiniendo unilateralmente la manera en que se hacen las normas por medio de acuerdos al margen de la OMC, es decir, sistemas que no son incluyentes. Así, no hay duda de que una vez que esencialmente las partes interesadas y de interés participen en un acuerdo que no sea incluyente, los demás países no tendrán más remedio que obedecer las normas que se establezcan, con el riesgo de ser marginados de la economía mundial.

Estos nuevos enfoques que no son incluyentes cambian las reglas del juego. Las cuestiones de desarrollo no son temas centrales para estos propósitos; el compromiso único no existe y los temas a negociar serán aquellos de interés para las grandes potencias, no aquellos cruciales para  los PMA. Aun cuando estos tienen razón en estar en contra de dichos enfoques, no podrán detenerlos. A menos que los PMA propongan alternativas creíbles, lo anterior se implementará sin importar si están de acuerdo o no.

7). Los PMA por lo tanto deben encontrar maneras de combinar la petición legítima de las grandes potencias de tener estructuras de negociación eficaces con su objetivo puntual de mantener un sistema multilateral incluyente. Esto se puede lograr con un buen plan de trabajo. Por un lado, las grandes potencias tienen un interés político de dar continuidad a un sistema multilateral y están dispuestas a pagar cierto precio para ello. Por otra parte, los PMA saben que los acuerdos de integración más profunda entre un grupo de países no se pueden evitar, por lo que deben estar dispuestos a otorgar concesiones a fin de que estos últimos se lleven a cabo dentro del ámbito de la OMC.

8). Un nuevo sistema multilateral de comercio puede estar basado en las ventajas comparativas de los dos procesos de negociación existentes, es decir, la ventaja de acuerdos plurilaterales y acuerdos de libre comercio sobre la base de la eficiencia de la negociación de una integración profunda y las ventajas de la inclusión del sistema multilateral de comercio. En ese orden de ideas, posible enfoque pudiera ser:

 
a)     Definir dentro de la OMC, de manera incluyente, los principios básicos que cualquier acuerdo de libre comercio o acuerdo plurilateral debe seguir para la negociación de acuerdos exclusivos de integración más profunda.

b)    Aceptar esos acuerdos (a través de los procedimientos del Anexo 4 de los Acuerdos de la OMC, sobre acuerdos plurilaterales) dentro de la estructura legal de la OMC y someterlos a la supervisión de dicha organización.

Queda claro que se necesitaría tiempo para negociar este nuevo sistema y ciertamente no puede estar listo para Bali. Sin embargo, una Declaración Ministerial en la próxima conferencia podría darle a la Organización Mundial del Comercio un mandato para trabajar en dicho enfoque a fin de que se presente en la Conferencia Ministerial que sería convocada dentro de un año.

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