Bali, OMC y comercio internacional: los temas de siempre en un mundo diferente

28 Noviembre 2013

Hace 12 años atrás se lanzaba la Ronda de Doha para el Desarrollo (RDD) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la cual se esperaba que sirviera como continuidad y profundización de la Ronda Uruguay (RU). Si bien era sabido que la negociación no iba a ser fácil, las esperanzas eran muy altas, particularmente en Latinoamérica.

Las expectativas de una mayor apertura y disciplinas en agricultura en los países desarrollados eran particularmente prometedoras. Dados los bajos precios internacionales de los productos de exportación de los países en desarrollo, la liberalización del comercio internacional era vista más como una necesidad que como una oportunidad para estos últimos.

Además, había esperanzas de continuar removiendo los aparatos proteccionistas levantados en productos no agrícolas en los países en desarrollo décadas antes. Asimismo, también eran prometedores los beneficios generados por medio de la propia liberalización de los países a partir del acceso a productos e insumos más baratos. Era una oportunidad para incrementar el acceso, pero también para la reforma doméstica.

Si bien las negociaciones se iniciaron y avanzaron con aceptable ritmo, hacia 2005 se empantanaron. Más allá de la otrora crisis internacional, cambios en las premisas sobre las que se fundó la negociación pondrían en evidencia el carácter demodé de la RDD y la OMC. Es más, Latinoamérica ha experimentado cambios que la ponen en un contexto muy distinto al existente de aquellos años.

En este contexto surgen dudas respecto a si la RDD y la próxima conferencia ministerial en Bali están en sincronía con la problemática comercial internacional. ¿Son las circunstancias actuales compatibles con las existentes cuando se lanzó la RDD? Aunque dar una categórica respuesta puede resultar atrevido, describir algunos elementos actualmente relevantes y contrastarlos con aquellos pasados puede poner en perspectiva lo que está en discusión.

Hay un elemento generalizado a destacar. Mientras la RU se destrabó a partir del acuerdo entre la Unión Europea y los Estados Unidos, la mesa chica de la actual negociación tiene nuevos integrantes de peso. China es indiscutiblemente un nuevo peso pesado, pero incluso Rusia, Brasil e India han ganado relevancia económica, comercial y política. Esto no solo incrementa el numero de "directores", sino además da cuenta de intereses no fácilmente clasificables y que frecuentemente se contraponen. Incluso estos nuevos países no representarían los intereses del resto de los países en desarrollo en general o de Latinoamérica en particular.

Agricultura: pocas expectativas
Agricultura continúa siendo el área más conflictiva de la negociación, en especial para Latinoamérica. Más allá que el comercio agrícola sigue perdiendo peso principalmente a partir del crecimiento de otros sectores productivos en la composición del comercio exterior de los países en desarrollo, en el marco de la OMC es el ámbito donde más queda por hacer y donde, eventualmente, habría más para ganar. Esto debido a que es uno de los sectores cuya liberalización comenzó más tarde, dada la tendencia generalizada a la protección, principalmente en los países desarrollados.

Uno de los elementos novedosos respecto al inicio de la RDD son los altos precios internacionales de los commodities. En términos reales, los precios de los productos primarios son hoy en día el doble de aquellos que prevalecían entre 2000 y 2003.

Uno de los efectos de estos precios, relevante para los productos agrícolas, es que muchas de las ayudas internas, particularmente aquellas notificadas en la caja ámbar,[1] se encuentran actualmente desactivadas o disminuidas. Es decir, los subsidios agrícolas han perdido peso en la problemática comercial de los países en desarrollo. Adicionalmente, dado que las reducciones se hacen sobre los niveles consolidados, no es de esperar un fuerte efecto de disminución en los niveles de ayuda efectivamente otorgados. Esto reduce la importancia de uno de los principales objetivos de los países en desarrollo en la negociación.

De igual forma, en términos de acceso a mercados agrícolas en países desarrollados, los altos precios también reducen los aranceles equivalentes ad-valorem efectivamente aplicados, haciendo que la ganancia en términos de reducción arancelaria tienda a reducirse notablemente.

Tabla 1. Medida Global de Ayuda ("Caja ámbar") de la UE y EE.UU.


Fuente: Notificaciones de ayuda interna ante OMC.

Si bien toda reducción en los niveles de ayuda y en los aranceles es bienvenida, al menos en lo que está bajo negociación existiría muy poco para ganar a partir de un mayor acceso a mercados debido al menor nivel de compromiso observado en las propuestas de reducción arancelaria en agricultura por parte de los países desarrollados y también a cierta reticencia de los países beneficiarios de preferencias, tanto unilaterales como por medio de acuerdos, a perder los márgenes de las mismas. Pero incluso en aquellos miembros que se verían claramente beneficiados por las reducciones, la bonanza de los altos precios de exportación le quita importancia a lo que pueda lograrse en la negociación. Es así como los precios de exportación actuales no impregnan la negociación de la urgencia que la misma tenía hacia comienzos del milenio.

Regionalismo y márgenes de preferencias: mucho que perder
El entendimiento sobre el Artículo XXIV en la RU abrió la puerta para la aparición de decenas de acuerdos bilaterales que permiten otorgar trato preferencial en forma de tratados de libre comercio (TLC). Mientras la RDD estuvo detenida muchos países iniciaron o continuaron negociaciones bilaterales.

Si bien es una cuestión empírica si en un TLC domina la creación o el desvío de comercio e incluso existe controversia respecto a si constituyen un impedimento[2] o un atajo[3] hacia una liberalización mayor; es inexorable que cualquier esfuerzo de reducción arancelaria a nivel multilateral que reduzca los aranceles de nación más favorecida (NMF) disminuirá el margen de las preferencias recibidas por los miembros. De ahí que existan muy pocos incentivos por parte de los países en desarrollo para facilitar un acuerdo generoso en lo referente a acceso a mercados a nivel multilateral. Esto sin considerar los beneficios de las disposiciones de integración profunda que muchos de estos acuerdos suelen incorporar.

Es notable que esta preocupación existía anteriormente en los países menos desarrollados respecto a las preferencias unilaterales recibidas tales como EBA (Everything but Arms),[4] quienes se opusieron a reducciones muy profundas por parte de los países desarrollados sin que se atendiera el problema de la erosión de preferencias.

Asimismo, para ciertos países continúa siendo débil la voluntad respecto a mayores compromisos en acceso a mercados no agrícolas. Las posiciones de los países del llamado grupo ABI (Argentina-Brasil-India) siguen revelando cierto miedo a perder protección en mercados claves para sus procesos industriales. Así es como en el Mercosur se mantienen aranceles NMF cercanos al 35% en automóviles y autopartes. Al estar estos niveles muy cerca del arancel consolidado, mínimas reducciones en este último implicarían reducciones en el arancel efectivamente aplicado y los dejaría expuestos a la competencia internacional.

Nuevas prácticas, viejas herramientas
Adicionalmente, existe la sensación de que los temas bajo negociación en la presente ronda han perdido relevancia. Mientras la OMC ha exhibido cierto éxito en limitar y disciplinar prácticas comerciales de libro de texto como aranceles y cuotas, se encuentra bastante desnuda de disciplinas para formas más sutiles de protección.

En los últimos años se ha visto cómo diferentes miembros han echado mano a formas de fomento de exportaciones y desincentivo de importaciones tales como créditos de financiación para la adquisición de sus propios productos exportados y programas de "compre nacional". La administración de los tipos de cambio se ha usado también con objetivos similares. Los TLC permitirían más fácilmente introducir disciplinas respecto a políticas competitivas o incluso mecanismos de compensación en anticipación a estos problemas.

Elementos de integración profunda, más allá de las típicas barreras, tales como política de competencia, inversión y compras públicas, son más fáciles de incluir en un TLC que en el ámbito multilateral. Asimismo, la resolución de diferencias surgidas o corrección de sus resultados es mucho más fácil y rápida en el ámbito de los acuerdos bilaterales.

Para muchos miembros, las disciplinas existentes en la OMC resultan insatisfactorias para atender ciertos problemas y no existiría en el plenario multilateral voluntad de modificación. Así es como, por ejemplo, algunos miembros han acordado el cumplimiento de la protección de los derechos de propiedad por medio del Acuerdo Comercial Anti-falsificación (ACTA, por sus siglas en inglés) dada la falta de mecanismos de cumplimiento efectivo en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio.

De igual forma, existe cierta evidencia que relacionaría el armado de cadenas de valor y la integración vertical con la negociación de acuerdo bilaterales.[5] Las cadenas de valor requerirían cierta profundidad y estabilidad en las disciplinas comerciales, que resultaría mucho más fácil de lograr por medio de los acuerdos bilaterales.[6] Es así como los TLC parecieran estar mejor equipados o presentarían mayor flexibilidad para atender todas estas cuestiones.

Divergencia en Latinoamérica
Una novedad en la región es la divergencia que existe respecto a las posiciones integradoras. Históricamente los países latinoamericanos tendieron a moverse en sincronía, aunque en la actualidad esta pareciera estar rota.

El lado Pacífico del continente observa un marcado dinamismo negociador y de apertura comercial. Chile siguió con el dinamismo negociador que evidenció desde fines de los noventa, mientras que países como México y más recientemente Colombia y Perú muestran un marcado interés en profundizar su integración internacional.

El lado Atlántico (Argentina, Brasil y Venezuela, entre otros) no solo evidencia un cambio en lo discursivo hacia posturas populares de hace más de 30 años, sino que además manifiesta notables retrocesos en el proceso integrador tanto regional, el Mercosur esta cada vez más lejos de su espíritu, como internacional, Argentina y Brasil están al tope de los países que más medidas proteccionistas aplican.

La diferencia en estas posiciones impide arribar a conclusiones generales para la región. En cierta forma, el lado Pacífico de Latinoamérica no tendría mayor interés en un exitoso resultado en Bali. En principio por el efecto de erosión de preferencias, pero también porque ya se encuentra encaminado hacia una mayor integración vía TLC con sus principales socios. Es decir, los costos serían altos y los beneficios no serían importantes.

El lado Atlántico, por su parte, pareciera sentirse más cómodo en las negociaciones multilaterales ya que si bien las mismas prometerían poco, tampoco implicarían grandes pérdidas puesto que difícilmente los compromisos resultantes podrían romper sus entramados proteccionistas. En otras palabras, un fracaso en las negociaciones no alteraría demasiado sus estrategias.

Pero incluso si el acuerdo fuese un éxito en términos de compromisos y disciplinas, las mismas serían en temas de cada vez menor relevancia comercial. La OMC está preparada para atender cuestiones comerciales del siglo XX y no con un mundo donde cada vez se habla más de comercio en valor agregado y donde la distinción entre país desarrollado y en desarrollo es progresivamente menos reveladora.

Si una conclusión para Latinoamérica puede extraerse es que la combinación entre fracaso multilateral y escasa participación en acuerdos bilaterales, particularmente en el lado Atlántico, puede ser difícil de sobrellevar. No solo condena a consumidores a continuar financiando las rentas de los cabildeos proteccionistas y monopolios, sino que también impediría cualquier posibilidad de desarrollo basado en la exportación, diversificación productiva o inserción de la región en las cadenas de valor.

En términos generales, lo que se discutirá en Bali resultará, en principio, beneficioso para Latinoamérica. Reducciones en aranceles y ayudas son halagüeñas, aun cuando las mismas no logren reducir los niveles efectivamente aplicados. Igualmente beneficioso será cualquier acuerdo sobre disciplinas en lo referente a facilitación del comercio. Sin embargo, por lo expuesto anteriormente, no se deberían esperar mayores compromisos y, por lo tanto, mayores efectos en función del escaso interés de no pocos actores involucrados en la negociación. Esto incluye a muchos países de América Latina que estarían mas cómodos con el statu quo.

De surgir un acuerdo amplio y profundo en los sectores de interés para la región, en especial agricultura, los efectos para Latinoamérica pueden ser interesantes. Sin embargo, su importancia queda disminuida cuando se considera que aspectos de integración profunda con un efecto en el comercio muy superior a la mera eliminación de aranceles y ayudas no se encuentran presentes en la negociación. De ahí es que no se deben abrigar muchas esperanzas de grandes impactos en el comercio de la región. Es decir, de eliminarse las clásicas barreras queda todavía una enorme red de regulaciones que discriminan a favor de industrias domésticas. En tanto esto no sea materia de negociación, no se pueden esperar grandes ganancias ni de esta ni de cualquier otra negociación multilateral.

[1] En el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, las ayudas domésticas se clasifican de acuerdo a su capacidad de distorsión de los mercados. Así, la "caja verde" incluye aquellas ayudas con mínimo poder distorsionador y, por lo tanto, no están sujetas a reducción o límite. La "caja ámbar", o Medida Global de Ayuda, incluye ayudas tales como sostenes de precio y otras medidas distorsionadoras, las cuales se encuentran limitadas y son sujetas a negociación para su reducción. La "caja azul" incluye determinados pagos, en forma directa, pero que requieren del productor la limitación de la producción con el objetivo de reducir el efecto de distorsión de la ayuda.

[2] Bhagwati, J. (1993). Regionalism and multilateralism: An overview. En K. Anderson & R. Blackhurst (Eds.), Regional integration and the global trading system. Londres: Harvester-Wheatsheaf.

[3] Baldwin, R. (2005). Stepping stones or building blocs? Regional and multilateral integration. En J. McKay, M. Armengol & G. Pineau (Eds.). Regional Economic Integration in a Global Framework Frankfurt: European Central Bank.

[4] Everything but Arms es la iniciativa de la Unión Europea por la cual otorga acceso libre de aranceles y cuotas a todos los países menos adelantados y vulnerables en casi todo el universo arancelario.

[5] López, J. (2012). New determinants for new free trade agreements: governance, interdependence and vertical specialisation. NCCR Working Paper No 2012/32.

[6] Orefice, G. & Rocha, N. (2011). Deep integration and production networks: an empirical analysis. Staff Working Paper ERSD-2011-11.

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La creciente apertura de los mercados internacionales, con la consiguiente disminución del uso de los aranceles como instrumentos de protección y de asignación de recursos ha puesto de manifiesto la...
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28 Noviembre 2013
Lo hemos leído en todos lados, de todas las voces con mayor o menor intensidad. Ya no es noticia. El sistema multilateral de comercio, su pilar negociador, tal vez el más interesante y vital,...
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