Avances en el fortalecimiento de la democracia ambiental: una mirada desde México

30 Junio 2018

Desde la década de 1970, el reconocimiento del derecho humano a vivir en un medio ambiente sano forma parte de la agenda internacional. Asimismo, se fomenta la ideología participativa a fin de que los actores no estatales formen parte de la construcción, el diseño, la implementación y evaluación de las políticas públicas ambientales, especialmente en aquellas con alta probabilidad de repercutir negativamente en determinadas personas, grupos o ecosistemas.

 

Este cambio ha impulsado trabajos orientados a garantizar los derechos de acceso a la información, participación pública y justicia en materia ambiental. En la arena internacional, el instrumento que de forma expresa reconoce estos derechos es la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, adoptada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. El Principio 10 de la Declaración dispone: “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.

 

Es claro que la información tiene un valor instrumental que sirve como presupuesto del ejercicio de otros derechos y como base para que los gobernados ejerzan un control respecto del funcionamiento institucional de los poderes públicos. Este derecho resulta ser una consecuencia directa del principio de transparencia de la información pública, que se vincula, a su vez, con el derecho de participación pública – protegido por muchas constituciones del mundo, como es el caso de la mexicana –, ya que permite a las personas involucrarse activamente en la defensa de los intereses comunes. Sin embargo, este derecho requiere tener acceso a la información. Como se advierte, entonces, ambos derechos se retroalimentan y son indispensables para lograr los objetivos de desarrollo sustentable. También se precisa para ello del acceso a la justicia, lo cual requiere de procesos accesibles y ágiles que garanticen la obtención de una justicia pronta y expedita, en condiciones de igualdad para todas las personas[1].

 

Hacia la construcción de una democracia ambiental

 

Con miras a dotar de instrumentos que permitan dar seguimiento a las acciones gubernamentales en torno a la garantía sobre los derechos de acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en materia ambiental, el World Resources Institute (WRI) publicó, en 2015, un Índice de Democracia Ambiental (EDI, por su sigla en inglés) que evalúa la calidad de las leyes y demás normas jurídicamente vinculantes a nivel nacional que protegen y garantizan estos derechos.

 

El trabajo del WRI se realiza por medio de la elaboración de 75 indicadores desarrollados en conformidad con las Directrices de Bali para la Elaboración de Legislación Nacional sobre Acceso a la Información, Participación Pública y Acceso a la Justicia en Medio Ambiente, aprobadas por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en el año 2010. Los indicadores evalúan las leyes, reglamentos y otras normas jurídicamente vinculantes, como:

 

i) la constitución y las interpretaciones que de ella realizan los órganos competentes (por ejemplo, las Cortes Supremas o Tribunales Constitucionales);

 

ii) las leyes nacionales sobre los derechos a la información, a la participación pública y al acceso a la justicia (incluso la justicia administrativa);

 

iii) las leyes nacionales sobre gestión ambiental;

 

iv) las leyes nacionales y los reglamentos que rigen el control de la contaminación (calidad del aire, del agua y del suelo), evaluaciones de impacto ambiental, áreas protegidas, bosques y vida silvestre, así como actividades industriales; y

 

v) las leyes nacionales que rigen la creación de políticas ambientales. Cabe señalar que el EDI no incluyó el análisis de la regulación sobre zonas marinas, costeras o de energía.

 

El EDI también cuenta con 24 indicadores que evalúan si los derechos de acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental se manifiestan de facto o de jure. Por ejemplo, se evalúa si los datos sobre calidad del aire están disponibles en línea, de forma accesible y con datos actualizados en un portal de carácter nacional (federal), a fin de valorar las acciones a favor de la transparencia y la rendición de cuentas, o incluso si existen evidencias de que la sociedad ha sido capaz de llevar juicios en casos de daño ambiental.

 

La información del índice, que está disponible en la web[2], permite que los usuarios evalúen el grado de protección que los países estudiados dan a los derechos referidos. Ello, a su vez, posibilita identificar las deficiencias y lagunas en los marcos jurídicos nacionales, por lo que podría servir de base para priorizar las iniciativas de ley que solventen la ausencia de normatividad y/o las propuestas de reformas a la normatividad existente que, por alguna razón, carezca de eficacia y eficiencia en cuanto a la garantía de los derechos analizados.

 

Lo anterior es congruente con lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en cuanto a que no basta con tener legislación interna, ni tampoco que las disposiciones internas estén en conformidad con lo que al Estado le exigen sus obligaciones internacionales, si mediante ellas o a pesar de ellas se viola cualesquiera de los derechos o libertades protegidos[3]. La CIDH ha puesto énfasis en que lo más importante es saber si la legislación es eficaz a fin de concluir si un Estado es responsable o no de violaciones a los derechos protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

Como se advierte, el EDI constituye un instrumento clave para la construcción de las agendas nacionales orientadas hacia el desarrollo sustentable. México ocupó el lugar número 19 de 70, con una puntuación promedio de 2.43 de 3. El mayor puntaje correspondió al acceso a la información (2.34), seguido del acceso a la justicia (2.04) y el menor valor lo obtuvo en la participación pública, apenas con 0.78 puntos.

 

Cabe señalar también que el EDI está en sintonía con el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, adoptado el 4 de marzo de 2018 en Escazú (Costa Rica). Este es un instrumento de gran relevancia para la región, ya que su objetivo principal es garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.

 

La experiencia mexicana: logros y retos sobre el derecho de acceso a la información ambiental

 

México ha avanzado de manera significativa en materia de derecho a la información, la transparencia y la rendición de cuentas. A partir del fundamento constitucional han sido expedidos los siguientes ordenamientos: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP), cuyo objeto es garantizar el derecho de acceso a la información pública en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos federales o realice actos de autoridad.

 

Uno de los aciertos de la ley es que no exige acreditar interés alguno para solicitar información, por lo que cualquier persona por sí misma o a través de su representante, podrá presentar una solicitud de acceso a información ante la Unidad de Transparencia, a través de la Plataforma Nacional[4], en la oficina u oficinas designadas para ello, vía correo electrónico, correo postal, mensajería, telégrafo, verbalmente o cualquier medio aprobado por el Sistema Nacional de Transparencia.

 

En el marco de las obligaciones de transparencia, debe ponerse a disposición del público y actualizar información relevante, como:

 

i) listados de áreas naturales protegidas (categoría, superficie, región y, entre otras, biodiversidad);

 

ii) disponibilidad media anual de aguas superficiales y subterráneas por región hidrológica, inventario nacional de plantas municipales de potabilización y tratamiento de aguas residuales;

 

iii) listado de zonas contaminadas (tipo de contaminante y localización);

 

iv) tipos de vegetación forestal y de suelos (localización, formaciones y clases), estado de la deforestación y degradación, zonas de conservación, protección, restauración y producción forestal;

 

v) información estadística sobre infracciones (causa y descripción), índice de participación ciudadana, criterios e indicadores de sustentabilidad, deforestación y degradación de los ecosistemas forestales;

 

vi) Sistemas de Administración de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y Protección al Medio Ambiente;

 

vii) autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental, de emisión de olores, gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, de residuos peligrosos y de manejo especial, así como el registro de planes de manejo de residuos, de remediación de sitios contaminados y de cambio de uso de suelo en terrenos forestales;

 

viii) permisos para la realización de actividades de liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados para biorremediación de sitios contaminados con hidrocarburos; y

 

ix) volúmenes de uso de agua, la situación geográfica y todos los productos químicos utilizados en el fluido de fracturación por pozo, los volúmenes de agua de desecho recuperada por pozo, los volúmenes de agua inyectados en los pozos de aguas residuales y las emisiones de metano a la atmósfera por pozo y los programas de manejo de agua utilizada por pozo.

 

Las obligaciones en el sector extractivo deben responder a las exigencias tanto nacionales como internacionales, ya que, desde septiembre de 2017, México forma parte de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (Extractive Industries Transparency Initiative). Con la finalidad de ampliar el universo de sujetos obligados, para incluir a todos los poderes públicos del Estado y, en general, a toda persona física y moral que reciba y ejerza recursos públicos o bien ejerza actos de autoridad en las diferentes instancias y niveles de gobierno, se expidió la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Esta reitera las obligaciones en materia ambiental referidas en la LFTAIP. Como se advierte, la corresponsabilidad en materia de protección ambiental se enmarca en el contexto de la defensa de los derechos humanos, por lo que el derecho de acceso a la información se erige en una herramienta indispensable para hacer efectivos otros derechos, como el referido a la consulta y participación en la toma de decisiones, el derecho a un medio ambiente sano y a la salud. Esto implica además un deber correlativo de los Estados en materia de transparencia y rendición de cuentas.

 

Junto con ello, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente regula la figura de la denuncia popular como un mecanismo para vincular de manera directa a cualquier persona, sin necesidad de acreditar interés alguno, en la vigilancia del cumplimiento de la normatividad, mediante la denuncia ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente de todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales, o contravenga los ordenamientos que regulen las materias relacionadas con la protección ambiental y la preservación y restauración del equilibrio ecológico. Si bien esta figura se ha incorporado en diversas leyes sectoriales que desarrollan aspectos ambientales, las más recientes leyes con una importante incidencia ambiental – como la Ley de Hidrocarburos, la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos – carecen de esta alternativa, coartando el ejercicio de la participación pública en asuntos de gran relevancia ambiental y materializando una regresión normativa que urge subsanar.

 

* Marisol Anglés Hernández es investigadora de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. E-mail: marisol_angles@yahoo.com.mx




[1] Véase: Anglés Hernández, Marisol. (2017). Algunas vías de acceso a la justicia ambiental. In: Esquivel, G.; Ibarra, P. F.; Salazar, U. P. (coords.). Cien ensayos para el Centenario, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, T. 2, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2017, p. 2.

[2] Disponible en: <https://bit.ly/1Ehu6Qh>.

[3]Véase:CIDH. Opinión consultiva OC–13/93, 16 de julio de 1993, ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Artículos 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Costa Rica. Párrafos 26-27.

[4] Disponible en: <https://bit.ly/2IpIMGl>.

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En este artículo, el autor analiza el diseño e implementación de los marcos jurídicos del CBD en América Latina, a fin de dar conformidad a las disposiciones del Protocolo de Nagoya sobre distribución de beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos.
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Haciendo foco en los derechos de acceso como nexo central entre las políticas de medio ambiente y de derechos humanos, la autora detalla el proceso que dio origen al celebrado Acuerdo de Escazú y argumenta que su carácter vinculante abre perspectivas auspiciosas para la región.
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