Agricultura: ¿cosechando resultados o sembrando semillas para el futuro?

7 Diciembre 2017

A pesar de los limitados avances en los últimos 23 años, la agricultura ha sido un tema central en las negociaciones comerciales en la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde que sus miembros respaldaron por primera vez el establecimiento de normas globales sobre el comercio agrícola. Reducir los subsidios agrícolas que distorsionan el comercio y mejorar el acceso a los mercados fueron elementos clave de las negociaciones de la Ronda de Doha, lanzada en 2001. Las cuestiones del comercio agrícola formaron parte de paquetes más amplios acordados en las dos últimas Conferencias Ministeriales – algo que ha llevado muchos a argumentar que Buenos Aires debería ayudar a construir este legado.

 

Si bien la mayoría de los miembros está en favor de un resultado positivo en Buenos Aires, algunos se muestran reacios a acordar nuevas normas sobre comercio agrícola en esta etapa. Por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos ha dicho recientemente que es “escéptico” de que se puedan alcanzar resultados significativos de negociación en Buenos Aires. En los preparativos de la Conferencia de este año también han surgido repetidamente desacuerdos que persisten a nivel político y técnico entre los miembros acerca de cómo abordar las antiguas preocupaciones sobre el apoyo interno a la agricultura y la constitución de existencias públicas de alimentos con fines de seguridad alimentaria.

 

Las conversaciones en curso destinadas a consolidar un sistema de comercio agrícola “justo y orientado al mercado” se integran en el actual Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Al mismo tiempo, los Estados miembros respaldaron una serie de compromisos asumidos en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que incluyen una meta bajo el ODS 17 sobre “promover un sistema multilateral de comercio universal, basado en normas, abierto, no discriminatorio y equitativo bajo la OMC, incluso por medio de la conclusión de negociaciones en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo”.

 

Según se recoge en el ODS 2, los ODS también piden medidas sobre restricciones comerciales y distorsiones en la agricultura como un medio para alcanzar el objetivo de erradicar el hambre y la malnutrición para 2030. Desde este punto de vista, un resultado positivo en la OMC sobre subsidios agrícolas y otras cuestiones no resueltas es un requisito necesario pero insuficiente para avanzar en otros objetivos globales.

 

El éxito de los resultados negociados en la OMC para apoyar estos ODS también dependerá de su implementación, como lo han demostrado las Ministeriales recientes. El ODS 2 señaló la eliminación de las subvenciones a las exportaciones agrícolas y las “medidas de exportación con efecto equivalente”, y los ministros de Comercio acordaron eliminar ese tipo de ayuda estatal hace dos años en Nairobi. Sin embargo, los avances en su implementación han sido lentos, y sólo la Unión Europea y Australia han presentado a la OMC las listas revisadas que reflejan este cambio.

 

¿Qué hay sobre la mesa?

 

Muchos países han argumentado que la Conferencia Ministerial debe ser una oportunidad para limitar y reducir el apoyo interno a la agricultura que distorsiona el comercio. Todos los países han acordado que el tema – uno de los principales problemas no resueltos de la Ronda Doha – debe ser abordado.

 

Al mismo tiempo, un grupo de países en desarrollo ha renovado los llamamientos para una “solución permanente” a las dificultades que enfrentan, según las normas vigentes de la OMC, para comprar alimentos a precios subsidiados como parte de sus programas públicos de mantenimiento de existencias con fines de seguridad alimentaria. Los subsidios al algodón también están en la agenda – otra antigua cuestión del comercio agrícola que es crítica para muchos de los países más pobres del mundo. Por último, hay otra propuesta sobre la mesa para mejorar la transparencia sobre las restricciones a la exportación de productos agrícolas y una exención en su aplicación en casos de ayuda alimentaria humanitaria.

 

Sin embargo, si no se pueden encontrar soluciones satisfactorias en Buenos Aires, ya sea en su totalidad o en parte, estos temas podrían abordarse en un programa de trabajo que se desarrollará después de la Ministerial, junto con otras áreas no agrícolas. Funcionarios involucrados en las conversaciones dicen que esto también podría incluir negociaciones sobre el acceso al mercado agrícola; un “mecanismo especial de salvaguardia” para proteger a los países en desarrollo y a los productores de los países menos adelantados (PMA) de los aumentos súbitos de los volúmenes de importación o la reducción de los precios; y cuestiones sobre “competencia de las exportaciones” no resueltas en la última Conferencia Ministerial celebrada en Nairobi (Kenia) en 2015, como las relativas a las empresas públicas dedicadas al comercio de productos agrícolas.

 

Ayuda Interna

 

Los miembros han presentado diversas propuestas para limitar el apoyo interno distorsionante al comercio agrícola a lo largo de los últimos meses. Mientras algunas propuestas se centran en rectificar desequilibrios en las reglas de la OMC, otras buscan establecer una base futura más justa para el comercio. Diferencias considerables entre los países complican la tarea de acordar un resultado en esta área.

 

Divisiones han surgido particularmente entre la postura de los grandes países en desarrollo, como China y la India, y los miembros que desde hace tiempo utilizan subsidios que distorsionan el comercio agrícola – por ejemplo, Estados Unidos y la UE. Si bien China y la India han pedido la eliminación del apoyo distorsionante perteneciente al “compartimento ámbar”, sus gobiernos también están en favor de mantener las flexibilidades actuales para que los países en desarrollo brinden un apoyo de minimis – algo que, según el gobierno de Estados Unidos, podría distorsionar los mercados. Mientras tanto, los países del G10 – caracterizados por la considerable protección de su sector agrícola – han argumentado que la postura exigida por China e India es poco realista. Entre los miembros del G10 están Japón, Noruega y Suiza. Finalmente, los miembros del grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) respaldaron en gran medida la posición de los grandes países en desarrollo.

 

Una propuesta hecha en junio por la UE, Brasil y otros tres países exportadores de productos agrícolas intentó avanzar en un enfoque diferente. El documento pedía que se establecieran nuevos límites máximos para el apoyo total distorsionante al comercio, que representarían una fracción de la producción agrícola. Asimismo, buscaba incentivar a los países a que presentaran datos más actuales y precisos a la OMC. Los países en desarrollo podrían ofrecer más apoyo que los países desarrollados, o establecer los nuevos límites máximos en una fecha posterior. Por su parte, no habría restricciones al apoyo proporcionado por los PMA. Fundamentalmente, la propuesta buscó vincular las nuevas reglas sobre subsidios agrícolas con la cuestión de la adquisición de alimentos subsidiados en los programas de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria de los países en desarrollo – un movimiento que China, India y otros países en la coalición de negociación G33, de los países con grandes poblaciones de pequeños agricultores, dijeron que era inaceptable.

 

Otro grupo de países también ha tenido dificultades con el enfoque de Brasil y de la UE, pero por motivos diferentes. Australia, Nueva Zelanda y algunos otros países exportadores de productos agrícolas han pedido límites máximos expresados como un valor monetario fijo, en lugar de los que tienden a aumentar con el crecimiento del valor de la producción agrícola. En octubre estos países presentaron una propuesta, que ofrece una serie de abordajes para el establecimiento de un límite máximo. Las opciones cubren los principales países, las economías con una utilización significativa de subsidios – como el G10 – y los países en desarrollo de menor porte. Los PMA estarían exentos de cualquier límite de ayuda.

 

México sostiene que la propuesta impondría una pesada carga a los países en desarrollo, que tienen límites máximos existentes para la ayuda con efecto distorsionante sobre el comercio. Por ello, el gobierno mexicano ha presentado un enfoque alternativo, basado en los recortes a los derechos vigentes.

 

Más recientemente, Argentina ha presentado una propuesta en su papel de anfitrión de la Conferencia Ministerial y no como una representación de su posición nacional. El objetivo: galvanizar la “convergencia”. El texto se basa en elementos de propuestas presentadas por otros países e incluiría límites a la ayuda general distorsionante al comercio, así como a las subvenciones pertenecientes al “compartimento ámbar”.

 

 

Existencias Públicas

 

Algunas ideas también se han presentado en el tema de la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria. Los grandes países en desarrollo plantearon esta cuestión por primera vez antes de la Conferencia Ministerial de Bali en 2013, cuando la rápida inflación en los precios de los alimentos podría llevarlos a infringir las normas vigentes de la OMC sobre los niveles de los subsidios agrícolas.

 

Los ministros llegaron a un acuerdo temporal, por el cual otros países acordaron no presentar disputas en esta área en la OMC, a cambio de información más detallada sobre la operación de estos esquemas de apoyo y otras condiciones; los países luego acordaron que este acuerdo se aplicaría hasta que se alcanzara una solución permanente. Si bien China, India y otros países del G33 están en favor de una exención para estos pagos de apoyo según las normas de la OMC, países exportadores de productos agrícolas como Paraguay y Rusia prefieren un resultado basado en el acuerdo de Bali.

 

Los miembros también han debatido la posible ampliación del alcance de la actual “solución provisional” en la cobertura del producto o en los requisitos relacionados con su uso al diseñar una solución final – sin un resultado claro en la agenda para la Ministerial.

 

Aunque los miembros acordaron en Bali – hace cuatro años – elaborar una solución permanente para la Conferencia Ministerial de 2017, la decisión se ha convertido desde entonces en un plazo no vinculante. La actual “solución provisional”, o cláusula de paz, seguirá vigente hasta la fecha en que se acuerde la versión permanente.

 

Algodón, restricciones a la exportación

 

Los miembros acordaron hace más de una década que abordarían la cuestión del algodón de una forma “ambiciosa, rápida y específica”. En la práctica, los esfuerzos para avanzar en esas conversaciones comerciales han tenido problemas. Más recientemente, algunos compromisos fueron aprobados en Nairobi, buscando mejorar el acceso al mercado para los PMA. Asimismo, algunas disposiciones sobre competencia de las exportaciones fueron aprobadas.

 

El grupo C4 de productores de algodón de África Occidental presentó una propuesta sobre algodón en octubre, patrocinada por los miembros del grupo – Benín, Burkina Faso, Chad y Malí. El nuevo documento aboga por limitar el nivel general de apoyo al algodón distorsionante al comercio, así como medidas en relación a las políticas de apoyo pertenecientes al “compartimento verde”, que según las normas actuales de la OMC deben distorsionar el comercio mínimamente.

 

Los países que se han comprometido a establecer un techo para la ayuda perteneciente al “compartimento ámbar” en la OMC estarían sujetos a recortes en la ayuda distorsionante global al algodón, oscilando entre el 70% y el 90%, dependiendo de cuán altas fueron las subvenciones en un periodo histórico. Debido a que la propuesta no requeriría nuevos compromisos de países en desarrollo como China e India, países desarrollados como Estados Unidos no han visto la propuesta como una buena base para nuevas conversaciones.

 

De forma separada, las propuestas sobre restricciones a la exportación de productos agrícolas se han centrado principalmente en pequeños pasos para mejorar las normas existentes. En general, los miembros han acogido favorablemente un documento de Singapur que propone una mayor transparencia en este ámbito. El documento también propone eximir la ayuda alimentaria humanitaria adquirida por el Programa Mundial de Alimentos (WPF, por su sigla en inglés) de estas restricciones.

 

Más allá de Buenos Aires

 

A pocos días del comienzo de la Conferencia Ministerial,  el resultado final que obtendría el apoyo de los miembros de la OMC aún no está claro. Dada esta situación, así como el hecho de que algunos temas del comercio agrícola han aparecido poco en las conversaciones recientes en Ginebra, es probable que los temas que puedan incluirse en un programa de trabajo orientado hacia el futuro desempeñen un papel clave en las negociaciones de Buenos Aires. La estructura y el enfoque futuro de estas conversaciones  dependerán de las discusiones en la capital argentina.

 

Como los planes de construcción de un programa de trabajo posterior a Bali – iniciativa que no prosperó –, esfuerzos recientes para acordar la elaboración de nuevos programas de trabajo han arrojado resultados mixtos. En consecuencia, el diseño de un nuevo programa de trabajo y la voluntad política para implementarlo serán elementos cruciales para su éxito.

 

Argentina y otros cuatro países exportadores agrícolas han propuesto un diálogo sobre acceso al mercado, mientras que Canadá, Chile y Suiza han pedido a los miembros que negocien disciplinas mejoradas sobre competencia de las exportaciones. Sin un acuerdo claro entre los miembros sobre los mandatos de negociación, un nuevo consenso sobre el trabajo que debe hacerse podría ayudar a los miembros a avanzar en objetivos compartidos, como los establecidos en los ODS.

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