Acuerdos megarregionales y su impacto en la política industrial

17 Junio 2015

Dos movimientos aparentemente contradictorios están permeando la elaboración de políticas económicas globales. El primero es el refinamiento, extensión y arraigo de métodos ortodoxos de elaboración de políticas a través de las negociaciones de los acuerdos megarregionales.[1]

Esta ortodoxia –la cual ha prevalecido desde la década de 1980– surgió como reacción ante el legado de problemas de la era de políticas keynesianas de demanda e intervenciones de políticas industriales.

Desde 1980, el ingreso promedio global per cápita real fue de 1,8%, es decir, 0,8% menos que el 2,6% registrado en la era keynesiana de políticas de demanda (Maddison, 2014). Esta desaceleración en el crecimiento ocurrió aun con la explosión de innovación detonada por la llegada de la computadora; el pronunciado crecimiento en la inversión y el comercio; y la posibilidad de propagar tecnología e ideas a través de Internet.

Esta era lanzó estructuras económicas que, según políticos en todo el mundo, 1) no ofrecen la cantidad o tipo de trabajos necesarios para un buen desempeño del mercado y 2) carecen de la combinación de manufacturas necesaria para anclar la producción de conocimientos y mantener las capacidades necesarias para captar una porción de las industrias incipientes de nuestra época, desde nuevas energías hasta nanotecnología.

Lo anterior, junto a las comparaciones de crecimiento de China, ha resultado en un segundo movimiento, esto es, un resucitado interés por las intervenciones de política industrial.

En el presente artículo evaluamos el grado en que estos acuerdos megarregionales restringirán la experiencia en esta nueva dirección. Nos enfocamos, en particular, en el posible resultado del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés), hasta ahora el más ambicioso y avanzado acuerdo megarregional, sobre la regulación del mercado.

Acuerdos megarregionales y regulación del mercado
Las negociaciones de los acuerdos megarregionales abarcan a los 12 integrantes del TPP, la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión entre Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE) y los 16 integrantes de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP).

En tanto otros acuerdos de comercio e inversión entre las principales economías del mundo se han concluido o están en plena negociación, la tendencia ha llevado a la interiorización del acervo de las negociaciones megarregionales, esbozando su resultado y extendiendo sus efectos.

Los acuerdos megarregionales afectarán diversas áreas de la normativa del comercio internacional que podrán influir en la política industrial. Fijarán estándares horizontales y sectoriales, requisitos relativos a enfoques institucionales y procedimentales sobre políticas y regulación de mercados nacionales.

Sobre la base de una extensa y detallada tabla (ver nota al pie 1), se resumen posibles medidas del TPP. La tabla se basa en la información disponible, incluyendo acuerdos comerciales negociados y cerrados bajo la sombra de este último. Se incluyen además las áreas en donde los acuerdos megarregionales pudiesen imponer restricciones sistémicas al marco de trabajo multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Tabla 1. Restricciones sistémicas de los acuerdos megarregionales

De acuerdo al ejercicio anterior, es claro que los acuerdos megarregionales restringen el ejercicio de la política industrial de sus integrantes de las siguientes maneras.

En primer lugar, arraigan el modelo de “libre comercio”. Restringen el acceso a nuevas medidas fronterizas, incluyendo nuevos aranceles en nuevas áreas y nuevas exenciones de derechos para atraer inversiones extranjeras directas, y prohíben nuevos derechos de exportación. Mientras que estas medidas limitan el alcance de las medidas fronterizas relacionadas a políticas industriales “defensivas”, facilitan las políticas con propósitos “ofensivos”, en particular introduciendo nuevas empresas al comercio.

Dado que es probable que los sectores “sensibles” de los países avanzados sean excluidos de la prohibición por virtud flexibilidades, los acuerdos megarregionales podrían ser vistos como un apoyo a la tesis de “patear la escalera”. El costo de oportunidad por no aceptar estas restricciones para los mercados emergentes que aspiren a unirse a los acuerdos megarregionales es considerable: desviación comercial y posible erosión de preferencias en los principales mercados.

En segundo lugar, tienden a favorecer a las compañías de mayor tamaño. De hecho, entre las restricciones a las medidas de inversión se incluye una prohibición sobre los requisitos de desempeño en términos de transferencia de tecnología y acceso a un mecanismo ISDS.

En tercer lugar, favorecerán ciertos modelos de innovación. Es probable que el paquete farmacéutico restrinja la reinnovación en productos farmacéuticos pues retrasa y aumenta el costo de reintroducir genéricos; la extensión de derechos de autor impida la innovación derivativa; y la administración de derechos digitales no se encuentre alineada con los modelos de innovación de códigos abiertos/comunitarios.

En cuarto lugar, se restringe el papel del Estado en el desarrollo a través de normas que rigen a las empresas públicas. Entre las solicitudes principales se encuentran: 1) que no existan exigencias para la transferencia de tecnología y 2) que no existan subsidios junto a requisitos de que las actividades se realicen bajo principios comerciales.

En quinto lugar, las reglas de comercio global impondrán mayores requisitos de conformidad a los países en desarrollo. Los estándares se volverán cada vez más sofisticados. Esto será un reflejo del papel de las empresas privadas en el desarrollo y promulgación de estándares. Es probable que dicha dinámica sea la más presente en nuevas áreas como la economía digital.

En sexto lugar, el TPP extenderá el Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) de la OMC a las partes negociadoras que no formen parte del mismo. Dadas las diferencias en la estructura industrial entre países, las disposiciones y excepciones del régimen de contratación pública del TPP afectarán de forma diferente a los países según su nivel de ingreso y desarrollo institucional.

Al reflexionar sobre los temas contenidos en el resumen a partir de la tabla más larga y detallada incluida en el artículo principal, encontramos dos tipos de restricciones diferentes aunque superpuestas que podrían afectar el marco del trabajo normativo global, impulsado por los acuerdos megarregionales.

En primer lugar, existen restricciones sobre el tipo de políticas que pueden usarse para el desarrollo industrial. En segundo lugar, se ha elevado la exigencia en términos del esfuerzo adicional y capacidad requerida por parte de los Gobiernos de los países en desarrollo y sus empresas para cumplir con los estándares comerciales globales.

Respuestas: lo que queda
El modelo de gobernanza global que promueven los acuerdos megarregionales permite cuatro enfoques generales: 1) la agenda horizontal tradicional, 2) coordinación de Gobiernos con el sector privado para conseguir una visión consensuada, 3) construcción de capacidades para lidiar con el cada vez más complejo régimen regulatorio emergente y requisitos de mercado y 4) el papel del Gobierno como inversionista.

Agenda horizontal
Los acuerdos megarregionales siguen sin limitar la agenda horizontal. En los países desarrollados la política industrial horizontal se ha vuelto sinónimo de política de innovación y avanza gracias al apoyo público en investigación y desarrollo y educación (Aiginger, 2014). La apertura es parte central del modelo, pues las nuevas áreas necesitan de mercados y abastecimiento globales para atraer aportes innovadores.

En dichos países, la política industrial se centra en establecer un marco físico e institucional propicio para las iniciativas del sector privado. Sin embargo, aunque es un elemento necesario para el desarrollo, no siempre es suficiente. Es más, podría no ser la única limitante para el desarrollo económico: empresas y Gobiernos podrían idear formas de sortear las dificultades inherentes al entorno empresarial.

De la misma forma, podrían surgir rendimientos decrecientes para la infraestructura física y es lógico pensar que en algún punto la oportunidad de generar desarrollo económico se encontrará en otro lugar, como en la incubación de empresas, el apoyo a la investigación y desarrollo, la revisión de fallas de coordinación, entre otros.

El poder de convocatoria del Gobierno
En esta modalidad, la intervención se enfoca en objetivos e intereses sociales a largo plazo. La visión a largo plazo de la evolución industrial de un país es una señal que ayuda a lidiar con las fallas de mercado relativas a la coordinación de las actividades del sector privado a través de, por ejemplo, el suministro de información sobre nuevas industrias, la coordinación de inversiones entre compañías e industrias y la incubación de nuevas industrias (Rodrik, 2011).

Además, el Gobierno podría actuar como mediador directo –al “emparejar ganadores” dentro de la nueva economía estructural de Justin Lin (Lin, 2012). Los Gobiernos también podrían influir en la calidad de crecimiento mediante el cambio de incentivos para hacer frente a las distorsiones de la era de la oferta sin tener que participar en la política industrial vertical.

Capacidad de adecuación
Los altos estándares del TPP requerirán del esfuerzo adicional de parte de los Gobiernos de los países en desarrollo y del sector privado para implementar prácticas y procedimientos que vayan más allá de lo que se necesita. En cierta medida, los integrantes del TPP encontrarán el apoyo para implementar estos estándares a partir de las medidas del acuerdo mismo.

Además, varias políticas industriales cuyo objetivo es generar capacidad de adecuación no deberían confrontarse con las restricciones vinculantes del TPP, restricciones tales como las políticas de promoción a la exportación que ayudan a las empresas públicas a participar en las cadenas globales de valor, a certificar productos y servicios, entre otras.

En este sentido, es probable que el TPP deje más espacio para políticas industriales agresivas y orientadas al comercio que para las políticas industriales defensivas que traten de alimentar la actividad económica nacional. Sin embargo, como se dijo antes, deberán darse varios pasos para aumentar la capacidad de cumplir con los nuevos estándares, algo que no será fácil para todas las economías en desarrollo, especialmente para los países de bajos ingresos. Estas economías necesitarán apoyo adicional por lo que los negociadores del TPP deberían considerar sistemas inclusivos que faciliten un mejor acoplamiento de quienes no sean parte del TPP a los cada vez más altos estándares del acuerdo.

El Gobierno como emprendedor
El Estado puede invertir de manera directa para que avance la diversificación industrial. Aghion y Cagé (2012), Mazzucato (2013) y Ciuriak y Curtis (2013) enfatizan el papel del Estado en la innovación y lanzamiento de nuevos productos en áreas en donde no figura la iniciativa privada.

Para enfocarse en los riesgos que asuma el Estado como inversionista, es útil pensar en términos de la métrica de riesgo/beneficio que suscita la inversión del sector privado que, por lo general, se dirigirá a proyectos en donde el riesgo sea limitado y calculable y los beneficios sean apropiables y realizados en un marco temporal razonablemente corto.

Sin embargo, existen muchas posibilidades de inversión que no incluyen dichas métricas. El hecho de que el sector privado no asuma varias inversiones importantes quiere decir que el sector publico deberá invertir para crear las condiciones necesarias para propiciar ventajas dinámicas y de competitividad. Visto de esta forma, con el tiempo este compromiso no desplazaría a nadie, sino que más bien serviría como complemento.

Conclusiones y recomendaciones: el camino por delante
Los acuerdos megarregionales buscan refinar, extender y arraigar un marco de política económica que ofrece un crecimiento poco satisfactorio, tanto en términos de ritmo como de calidad. La reciente resurrección del interés en políticas industriales es una reacción a lo anterior y ha llevado a las políticas económicas en una dirección diferente y más compleja.

Parece existir cierta tensión entre ambas direcciones. En concreto, es probable que los acuerdos megarregionales limiten la libertad de la política industrial de varias formas, principalmente en el control del uso de medidas fronterizas, en el alcance de la adquisición de tecnología, en el papel de las empresas públicas y en las políticas para el desarrollo de la economía digital a través de localización y procesamiento de datos.

Los acuerdos megarregionales aumentarán la exigencia en términos de conformidad con los cambiantes y cada vez más altos estándares del régimen comercial a nivel global. Lo anterior exigirá una participación proactiva de los Gobiernos para ayudar a sus economías a acoplarse.

Los acuerdos megarregionales afectarán en menor medida a los países desarrollados, pues buscan propagar el modelo normativo de estos países; modelo bajo el que una importante parte de la política industrial actúa como un rival para captar nuevos sectores tecnológicos a través del apoyo del Gobierno en investigación y desarrollo y nivelar el campo de juego internacional, en términos de costos de producción, con relación a los países en desarrollo.

Aunque podrían darse interesantes debates sobre las direcciones que van tomando los acuerdos megarregionales con respecto a la regulación del mercado, una cosa queda clara: conforme perfeccionan el marco de políticas que evolucionó en la era de la oferta, no resuelven los  problemas que emergieron dentro de dicho esquema.

En términos cuantitativos, las ganancias permanentes, aunque pequeñas, que los acuerdos megarregionales generan basándose en el modelo convencional de equilibrio general computable no compensan ni un año de descuento de crecimiento de la era de la oferta. Esto implica que es poco probable que disminuya el interés en la política industrial. La clave entonces para el análisis actual no es preguntarse ¿qué es lo correcto?, sino más bien ¿qué es lo que falta por hacer?

Lo que falta dependerá, en cierta medida, de la posición en que se encuentre el país. La política industrial siempre tratará sobre la adquisición de nuevas capacidades de una economía y, por lo tanto, sobre la diversificación. Las nuevas capacidades que buscan los países avanzados recaen en un puñado de nuevas áreas. Las que buscan los países de ingreso medio, con una buena base en la mayoría de los sectores, recaen en la actualización de su tecnología y en los vínculos con la inversión y el comercio a través de los cuales mejorarán capacidades y posibles oportunidades. Por último, los países de bajos ingresos buscarán diversificar y emprender nuevas actividades.

No se restringirán las políticas industriales horizontales más aceptadas, ni tampoco el poder de convocatoria para darle forma al desarrollo industrial. Es importante destacar que seguirá quedando espacio para la inversión del sector público y la diversificación, sinónimo de desarrollo económico.

También, la diversificación ahora se acepta como objetivo, aunque todavía entra en el campo de la especialización. Aceptar la diversificación como meta legítima de una política es un paso importante para la “normalización” de la política industrial (Rodrik, 2008). Sin embargo sigue sin quedar claro cómo hacerlo, es decir, la identificación de la políticas que debean utilizarse. .

En este sentido, la principal contribución de los acuerdos megarregionales es lo opuesto, a saber, la definición de lo que la política industrial no debería ser. Cabe mencionar que estas normas seguirán evolucionando en los mecanismos internos de los acuerdos megarregionales.

El marco de trabajo para la política industrial que surge de esta discusión es: 1) una combinación de políticas horizontales clásicas para crear condiciones propicias; 2) el espacio para que el sector público genere un panorama coherente para la evolución económica del país que ofrezca señales para la coordinación de agentes privados; 3) un rol a futuro en la construcción de la capacidad de adecuación al sistema normativo en evolución; y 4) inversión pública para acelerar el desarrollo del sector privado.

Así, aunque los acuerdos megarregionales restrinjan la eficacia para cumplir con los objetivos de desarrollo en muchas dimensiones, todavía seguirán disponibles varias opciones de políticas.




[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Ciuriak, D. & Singh, H. (2015). Mega-regionals and the regulation of trade: implications for industrial policy. Geneva, Switzerland: ICTSD & WEF.

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