Acuerdos megarregionales y gobernanza del comercio mundial: ¿apertura e inclusión?

11 Agosto 2016

El desafío clave para los responsables de la gestión pública en el comercio internacional en los próximos años será garantizar que los acuerdos megarregionales y acuerdos plurilaterales se complementen en lugar de socavar el sistema multilateral de comercio. El aumento de las asociaciones selectivas entre los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC), a fin de profundizar la integración de sus economías, ha cambiado la dinámica de las negociaciones comerciales a nivel global. La Décima Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Nairobi en diciembre de 2015, produjo resultados limitados; mientras que Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE) hicieron un llamado para concluir la Ronda de Doha, los países en desarrollo y emergentes expresaron el deseo de mantener viva la agenda. Las expectativas ahora son que las políticas de comercio mundial se negociarán en grupos más pequeños.

Los acuerdos megarregionales –el nuevo “loci principal de la gobernanza del comercio mundial para debatir cuestiones que van más allá de la OMC” (Baldwin, 2014)– han causado preocupación generalizada. La Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés), el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) y el Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en inglés) han sido objeto de un intenso debate. Mientras que sus consecuencias para las economías participantes se han discutido amplia y públicamente, los efectos sobre los países excluidos han recibido menos atención. Sin embargo, los riesgos que estos acuerdos representan para los que se quedan fuera pueden ir en contra de los objetivos del comercio multilateral.

Los países en desarrollo son especialmente propensos a verse afectados negativamente por la creciente regionalización de las relaciones comerciales y la liberalización del mercado fuera de la OMC. Con los Estados miembros con opiniones divididas y los negociadores luchando para encontrar su postura con respecto al panorama de negociación posterior a Nairobi, los países deberían priorizar la discusión y la identificación de formas que minimicen los riesgos que estos acuerdos representan para terceros países. Reducir dichos riesgos es crucial para aliviar los temores de marginación y anticipar la creación de bloques comerciales competitivos por parte de los países excluidos. También será fundamental garantizar la compatibilidad de los acuerdos megarregionales con el sistema multilateral de comercio.

Para responder a este desafío, la comunidad internacional debe discutir nuevas estrategias y modelos comerciales. Al esbozar formas que abran los acuerdos megarregionales y reduzcan los riesgos para los países en desarrollo, este artículo busca contribuir a un debate fructífero en las futuras conversaciones comerciales.

Riesgos para los países en desarrollo
La creación de acuerdos megarregionales implica que los países serán tratados con menos igualdad en el futuro. Los efectos dependerán del grado de diversificación de los mercados de exportación y de productos, así como de la capacidad de los países para competir en las asociaciones comerciales regionales con sus propias iniciativas. Los países pobres en desarrollo excluidos podrían sufrir pérdidas en comercio y competitividad, sobre todo debido a la erosión de las preferencias. En caso de que los acuerdos megarregionales redirijan los flujos de comercio, estos países también podrían tener más dificultades para acceder a capital y tecnología.

Las iniciativas de los acuerdos megarregionales fuera de la OMC, por otra parte, podrían reducir aún más la influencia de los países en desarrollo en las negociaciones comerciales. En el pasado, los países en desarrollo unieron fuerzas en la OMC en búsqueda de la liberalización del mercado que correspondía a sus propios niveles de desarrollo. Las negociaciones en subgrupos limitan este tipo de coaliciones, lo que permite a las economías avanzadas utilizar a sus socios comerciales competidores unos contra otros. El resultado es similar a lo que experimentaron los países en desarrollo en el momento previo al ascenso de las potencias emergentes, cuando no estuvieron en condiciones de defender sus intereses en un foro multilateral de comercio frente a las grandes economías.

Los países en desarrollo que no quieren quedarse atrás podrían sentirse presionados para acordar la liberalización de áreas comprendidas por los acuerdos megarregionales. El TPP, por ejemplo, enfrenta a los países en desarrollo a problemas que, hasta ahora, no ocupan un lugar destacado en el nivel multilateral. Esto incluye compromisos en materia de derechos de propiedad intelectual, empresas propiedad del Estado y comercio electrónico. De hecho, algunos de los países en desarrollo que han sido afectados por el mejorado acceso al mercado de Vietnam a EE.UU., Pakistán y Bangladesh, podrían decidir unirse al TPP para proteger sus industrias exportadoras, a pesar de no estar realmente preparados para adoptar muchas de las disposiciones del acuerdo.

Los riesgos son más bajos para las potencias comerciales emergentes como Brasil, India y China. Este último ya se está negociando un acuerdo megarregional en el Pacífico, la Asociación Económica Integral Regional. En esta situación, es importante que el TTIP y el TPP no sean percibidos como un intento de contrarrestar la creciente influencia de las economías emergentes. Aumentar el nivel de competencia en las esferas políticas y económicas de influencia se traduciría en un sistema de normas comerciales y regulatorias cada vez más complejo que no solo perjudicaría a los países en desarrollo, sino también aumentaría los costos para los exportadores de la UE y EE.UU.

Formas de aliviar los riesgos
Las acciones para crear acuerdos megarregionales abiertos y benignos se pueden dividir en tres categorías. En primer lugar, los cambios que se pueden implementar de manera unilateral por las partes negociadoras para asegurar la apertura. En segundo lugar, las disposiciones que permitan la adhesión total o parcial de terceros países. En tercer lugar, las acciones a nivel multilateral que reafirmen la centralidad de la OMC.

Opciones de los signatarios
La responsabilidad de crear acuerdos megarregionales teniendo en cuenta las implicaciones para el sistema de comercio internacional recae en las partes negociadoras. El ámbito de aplicación y diseño de los acuerdos comerciales será crucial para determinar sus efectos sobre terceros países y el sistema internacional. Esto incluye normas de origen abiertas, la liberalización del acceso a los mercados en régimen de nación más favorecida (NMF) y la ampliación de la cooperación regulatoria para terceras partes.

Los acuerdos megarregionales proporcionan una base para la armonización de los marcos de las normas de origen entre socios comerciales. El potencial del TTIP para dar forma a los enfoques de la UE y EE.UU. con respecto a las normas de origen se ha reconocido en varias ocasiones. Los productores de todo el mundo se beneficiarían de una simplificación y estandarización sobre la base de una definición liberal de las normas de origen. Con el fin de garantizar que los países en desarrollo puedan mantener o mejorar su posición en las cadenas de valor, el umbral para que se consideren los insumos de origen nacional debe establecerse lo más bajo posible. Las opciones para la acumulación también podrían proteger las redes de producción y cadenas de suministro existentes.

La liberalización del acceso a los mercado bajo NMF se debe considerar en el comercio de servicios y la contratación pública. Si bien la integración completa de los mercados podría requerir una convergencia más profunda de los regímenes reglamentarios factibles solo entre un subconjunto de países, la literatura sugiere que los países podrían cosechar mayores beneficios si los acuerdos no son excluyentes, sino abiertos a las partes capaces de satisfacer los requisitos reglamentarios dentro del área de integración. Para los regímenes de adquisición que ya se benefician de una fuerte competencia exterior, como en Europa, los beneficios de la reforma preferencial también podrían ser ambiguos e incluso adversos debido a las preocupaciones tradicionales sobre la creación y la desviación del comercio.

La cooperación regulatoria representará la mayor parte de los beneficios de los acuerdos megarregionales. La extensión del reconocimiento mutuo de las normas y estándares técnicos para los países productores no miembros debe ser discutida como una estrategia para aliviar los posibles efectos negativos: esto ocurriría si se permite que las empresas de terceros países vendan a través de los acuerdos megarregionales siempre que cumplan con el estándar de cualquiera de los miembros del acuerdo. Este tipo de cooperación regulatoria podría representar un paso hacia la adhesión.

Opciones de adhesión
Las partes de la negociación también tendrán que determinar las normas de adhesión para los futuros participantes. La negociación de acuerdos por separado con todos los participantes del acuerdo megarregional o, alternativamente, la actualización de los acuerdos existentes a las normas del acuerdo megarregional podría no ser factible para los que no son parte del mismo.

Mientras que la mejora prevista para la relación comercial entre la UE y México podría alinear su acuerdo bilateral con el TTIP, lo mismo podría ser más difícil con respecto al TPP, donde los países tendrían que negociar o actualizar varios acuerdos. Esta estrategia también representaría una respuesta aislada que no disminuye los riesgos para los países en desarrollo en una posición de negociación asimétrica. Además de la adhesión completa, los requisitos de membresía para los países en desarrollo podrían variar en función de sus niveles de desarrollo.

Una cláusula de adhesión explícita sería la forma más completa para abrir los acuerdos megarregionales a las partes interesadas y para reconocer su participación en el acceso preferencial a los mercados en cuestión. Sin embargo, la adhesión tiene un precio: los candidatos tendrían relativamente poca influencia sobre las disposiciones sustantivas del acuerdo. Comparable a la adhesión a la OMC, el alcance de las renegociaciones se limitará principalmente a cuestiones de acceso al mercado, una oferta que no es atractiva para muchos países, especialmente los que tienen influencia política o económica. Para los países en desarrollo que se benefician de los sistemas de preferencias unilaterales, las exigencias de una liberalización serían simplemente demasiado altas. El papel de “receptor de normas” solo sería aceptable para un pequeño grupo de países que ya han negociado sus propios acuerdos comerciales bilaterales con una o todas las partes del acuerdo megarregional y que permanecen profundamente dependientes de estos mercados. En este sentido, la adhesión es claramente inferior a las negociaciones multilaterales.

Los países en desarrollo que consideren a uno o más de los miembros del acuerdo megarregional como un importante socio comercial podrían, sin embargo, estar interesados en la adhesión parcial. Al igual que en los acuerdos de la OMC y Norte-Sur, la liberalización asimétrica debería significar que menos obligaciones y las menos exigentes se aplicarían a los países en desarrollo en áreas como servicios, competencia e inversión. Esto también podría incluir la cooperación regulatoria, lo que aumentaría la transparencia y permitiría a los terceros países productores participar en el proceso de establecimiento de normas.

En el caso del TTIP, por ejemplo, países terceros podrían negociar un acuerdo que se limite a la aplicación de un conjunto más reducido de normas, comparable a los acuerdos multilaterales específicos de cada sector negociados en la década de 1990. Por debajo de este umbral, algunos autores sugieren que los países terceros también podrían reaccionar de forma unilateral mediante la adopción de normas regulatorias equivalentes a las del TTIP. Esto podría representar un primer paso para preparar su economía para un acuerdo de reconocimiento mutuo con la UE y EE.UU. Debido a que solo afectaría a “algunas” y no a todas las normas del acuerdo, esta estrategia permitiría a terceros asegurar un área básica para una toma de decisiones autónoma (Evenett y Aggarwal, 2015). Nuevamente, este proceso solo será atractivo para los países que estén conformes siendo receptores de normas.

Respuestas a nivel multilateral
Ante la falta de opciones de participación activa, las partes excluidas, haciendo caso a los anuncios no tan sutiles de los responsables de la gestión pública de ambos lados del Atlántico, que argumentan que el TTIP y el TPP deben establecer normas para el comercio mundial, estarán incentivados por buscar sus propios proyectos de liberalización. Esto puede ocurrir tanto dentro como fuera de la OMC; en lugar de crear acuerdos megarregionales que compitan entre sí, terceros países podrían adoptar un enfoque de geometría variable en la OMC.

Los acuerdos plurilaterales serían especialmente deseables en relación con los acuerdos megarregionales siempre y cuando estén basados en el principio de NMF y los países en desarrollo más pequeños, incluidos los países menos adelantados, se beneficien de los acuerdos. Sin embargo, en ausencia de compromisos con la apertura e inclusión de los actuales acuerdos megarregionales, la moderación por parte de terceros parece poco probable. Los miembros del TISA siguen sin estar dispuestos a abrir su acuerdo mientras no haya una masa crítica de países que apoyen el acuerdo. La inclusión de China en estas negociaciones, apoyada por el Parlamento Europeo, sin duda acercaría el acuerdo hacia la multilateralización y probablemente incentivaría a más países a unirse a las negociaciones.

A la luz de las “ divisiones de fondo que sigue habiendo [...] en cuanto a nuestro programa de negociación” (Azevedo, 2015) después de la Conferencia Ministerial de Nairobi, los miembros crecientemente buscan entregar partes del programa de Doha sobre la base de un “subconjunto de masa crítica de países dispuestos a moverse más rápido e ir más lejos” (Dadush, 2014). Esto implica que la norma de consenso de la OMC se rompería y los miembros rechazarían cualquier compromiso potencial sobre los temas más polémicos que obstruyen el proceso de negociación. Por otro lado, hay buenas razones para suponer que las áreas en las cuales los miembros serían capaces de arreglar sus diferencias serían las mismas con o sin Doha. De hecho, el creciente interés de los países desarrollados en discutir nuevos temas tales como la inversión y el comercio digital a nivel de la OMC sugiere que tal vez no sea posible mantener el sistema multilateral de la forma en que actualmente existe. Dada la renuencia de los países más pobres con respecto a desviar la atención alejada del desarrollo, los acuerdos selectivos entre los miembros interesados ​​con o sin NMF se vuelven cada vez más probables.

Las ideas sobre el papel de la OMC en la gestión del surgimiento de los acuerdos megarregionales siguen siendo modestas. La Declaración Ministerial de Nairobi instruye al Comité de Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC debatir las implicaciones sistémicas de dichos acuerdos. Con respecto a la naturaleza de la OMC como una organización dirigida por sus miembros, las propuestas de reforma son a menudo limitadas a las concepciones tradicionales de las organizaciones internacionales como foros para la recopilación y difusión de información para los Estados miembros. El objetivo de transformar el mecanismo de transparencia provisional actual de los acuerdos comerciales regionales en un mecanismo permanente, reafirmado en el párrafo 28 de la Declaración de Nairobi, puede ser visto como un paso hacia esta dirección. Una idea similar es la creación de un Mecanismo de Transparencia, una base de datos donde se almacenarán los esfuerzos de liberalización comercial en distintos niveles, y la cual es parte de la visión de Petros Mavroidis de una OMC 2.0 (Mavroidis, 2015). Otros autores también apoyan la formación de un intercambio de acuerdos comerciales regionales, un foro anual y sitio web interactivo donde la información y la investigación sobre los acuerdos comerciales se almacenen y estén accesibles.

Pocas propuestas, por ejemplo, profundizan y sugieren un mecanismo que apoye a terceros en la comunicación de sus intereses y preocupaciones. Mortensen (2015) propone una “reforma [del] mecanismo actual para supervisar, escrutar y permitir la formación y el funcionamiento continuo de los TLC”. Sin embargo, este autor reconoce que dada la sensibilidad con respecto a la soberanía entre los miembros de la OMC, “es poco probable que la OMC algún día cuente con una capacidad efectiva y autónoma para llevar a cabo revisiones por iniciativa propia de los TLC notificados”. En este sentido, las acciones unilaterales de las partes que llevan a cabo las negociaciones descritas anteriormente se vuelven aún más críticas.

Conclusión
El futuro de la OMC depende de su capacidad para adaptarse a los últimos acontecimientos. Richard Baldwin (2015) emitió esta advertencia: “sin una reforma que coloque las disciplinas de los acuerdos comerciales regionales existentes bajo los auspicios de la OMC…, la tendencia hacia la erosión de la centralidad de la OMC continuará y posiblemente llegará hasta el punto crítico en el que las naciones ignoren las normas de la OMC, ya que todos los demás lo hacen. Existe el riesgo de volver al mundo de las ‘Grandes Potencias’ del siglo XIX.

Los responsables de formular políticas que se involucren en la siguiente fase de las negociaciones comerciales internacionales deben prestar atención a esta advertencia. Si los riesgos de los acuerdos megarregionales para terceros países no se abordan a tiempo, las percepciones de la bilateralidad en la competencia podrían extenderse aún más y la creación de bloques comerciales competitivos se acelerará. El “punto crítico” de Baldwin se avecinará más temprano que tarde.

En la actualidad, la OMC y los miembros individuales ciertamente no pueden detener a quiénes están a la cabeza de los que luchan por una mayor integración con determinados socios comerciales. Sin embargo, lo que tenemos que hacer en un sistema de múltiples velocidades es compensar y ampliar los grupos de integración profunda con miembros de movimiento más lento. Lo más importante es que esto implica reducir al mínimo los riesgos para los países en desarrollo derivados de los acuerdos megarregionales.[1]


[1] Este análisis fue seleccionado en la Competencia de Ensayos del Simposio sobre Comercio y Desarrollo, organizado por ICTSD en el contexto de la Décima Conferencia Ministerial de la OMC.

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