Actores no gubernamentales y la integración regional: la Alianza del Pacífico en Chile

5 Octubre 2017

Después del fin de la Guerra Fría, tanto en el desarrollo de los proyectos de integración como en otros temas de política exterior, se produjo una diversificación de la agenda y de los actores participantes en los procesos de formulación y ejecución de las políticas. En ese cuadro, este texto expone algunas reflexiones sobre la participación del sector privado en la aprobación de la Alianza del Pacífico en Chile, buscando comprobar el papel que los actores privados tuvieron en moldear el proceso de negociación o influenciar la toma de decisiones.

 

El inicio formal de la Alianza del Pacífico se produjo con la firma de la Declaración de Lima en abril de 2011 por los presidentes de Chile, Colombia, México y Perú. En esta reunión, se acordó la formación de un Grupo de Alto Nivel, compuesto por viceministros de Relaciones Exteriores y de comercio exterior, cuya tarea sería la elaboración de una propuesta para la proyección internacional y la relación externa con otras organizaciones o grupos regionales, principalmente aquellos de la región Asia-Pacífico. Además, se crearon Grupos Técnicos de Trabajo para orientar el avance del proceso. Estos grupos realizaron tres reuniones durante el 2011, con la participación de emisarios diplomáticos y de altos representantes del Ejecutivo. Es de notar que en esta fase se apreció una centralización de agentes del poder Ejecutivo en las negociaciones y en la toma de decisiones.

 

En Chile, el protagonismo en política exterior reside en el Ministerio de Relaciones Exteriores, incluso en lo que se refiere a la política económica comercial, uno de los temas más presentes en la política exterior chilena. Sin embargo, en la estructura del Ejecutivo, es posible encontrar algunos arreglos institucionales que permiten la participación de la sociedad principalmente en lo que se refiere a la política exterior. Estos espacios de participación permanente dentro de la estructura estatal son ocupados mayoritariamente por sectores empresariales.

 

La Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), creada en enero de 1979, es el principal espacio destinado a la participación empresarial. Se trata de una institución pública, vinculada al Ministerio de Relaciones Exteriores, con la función de ejecutar y coordinar la política gubernamental chilena en los asuntos de Relaciones Económicas Internacionales.


Vinculado a la DIRECON, se encuentra el Instituto de Promoción de Exportaciones de Chile (ProChile), órgano que posee un cuerpo administrativo predominantemente de funcionarios estatales, dentro del cual existe un espacio exclusivo para la participación del sector privado. Aunque la planificación y las acciones de ProChile tienen un carácter más estatal, las actividades realizadas, talleres y seminarios, responden a las necesidades de promoción de exportaciones de la iniciativa privada. En la Alianza del Pacífico, las actividades de las que ProChile participó fueron realizadas conjuntamente con ProColombia, ProMéxico y PromPerú, agencias congéneres con objetivos similares, que actuaron dentro del Grupo Técnico de Comercio e Integración, sirviendo como enlace entre la burocracia estatal y los actores privados que, en esta ocasión, fueron principalmente del sector empresarial.

 

El grupo no gubernamental de mayor relevancia que pasó a actuar en la formación de la Alianza del Pacífico en 2012 fue el sector privado. El 29 de agosto de 2012 se creó el Consejo Empresarial de la Alianza del Pacífico (CEAP), formado por catorce empresarios de los cuatro países. El CEAP es un grupo de empresarios que, de forma individual y voluntaria, tienen como objetivo promover la Alianza del Pacífico. En enero de 2013, el CEAP presentó a los ministros de Estado involucrados en la Alianza del Pacífico, la “Declaración del Consejo Empresarial de la Alianza del Pacífico”.

 

En este documento, los empresarios destacaron primeramente que estaban conscientes de los avances realizados por los gobiernos involucrados en la Alianza del Pacífico y expresaron su reconocimiento a sus gobiernos por lo que está siendo construido. Considerando los avances en las acciones gubernamentales, el CEAP se sintió motivado a contribuir con el logro de las metas de la Alianza y presentó una agenda de trabajo para el primer semestre de 2013, orientada a temas como movilidad de personas, promoción comercial, educación en áreas técnicas y homologación de normas tributarias. El objetivo de esta agenda era colocar a disposición de los gobiernos las discusiones y las conclusiones de la clase empresarial sobre estos temas, así como fortalecer la comunicación y el trabajo conjunto del sector privado con sus respectivos gobiernos, con el fin de aunar esfuerzos para obtener mejores resultados[1].

 

En el caso chileno, los empresarios que pasaron a formar parte del CEAP en el momento de su creación fueron Lorenzo Leocadio Constans Gorri, presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC) de Chile, Jorge Errázuriz, presidente del Consejo Empresarial Chile-Colombia, y Juan Eduardo Errázuriz, que presidía el Consejo Empresarial Chile-Perú. Posteriormente, se incorporó a este cuadro el empresario John Graell, presidente del Consejo Empresarial Chile-México[2]. Los tres consejos empresariales binacionales son asociaciones entre la Confederación de la Producción y del Comercio de Chile con sus congéneres en los otros países. La formación del CEAP como órgano representativo de los empresarios y las características de su constitución, demuestran que el empresariado chileno deseaba tener una participación mayor en las negociaciones de la Alianza del Pacífico.


En este proceso, la inserción de la CPC, que coordina las actividades empresariales en los consejos empresariales bilaterales, es un factor fundamental, debido al papel histórico que la institución ha desempeñado en la política chilena. En las décadas de 1940 y 1950, el presidente chileno, Jorge Alessandri, era miembro de la CPC, e incluso fue presidente de la Confederación. En la fase desarrollista de los años 1960, la CPC fue muy crítica de las medidas propuestas para América Latina por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En el período del gobierno militar (1973-1990), varias asociaciones empresariales intentaron influir en la política exterior, pero sólo la CPC logró que varios de sus miembros fueran nombrados para desempeñarse en los Ministerios por el presidente Pinochet. Al final del gobierno militar, la CPC firmó acuerdos con sindicatos de trabajadores, con el objetivo de promover la estabilidad social en el nuevo régimen[3].


Avanzando en el proceso decisorio, el 7 de enero de 2013, fue sometido a la Cámara de Diputados un documento firmado por el presidente chileno, el ministro de Relaciones Exteriores y el ministro de Economía, Fomento y Turismo, proponiendo la aprobación del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico por el Legislativo. El 24 de enero de 2013, el proyecto fue remitido a la Comisión de Relaciones Exteriores, Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana[4]. La Comisión legislativa celebró tres sesiones de discusión durante los días 12 de marzo, 2 y 9 de abril de 2013.

 

En la primera sesión participaron el ministro de Relaciones Exteriores, Alfredo Moreno Charme, y el director de la DIRECON, Álvaro Jana Linetzky, quienes realizaron sus pronunciamientos para los parlamentarios de la Comisión. Durante estas discusiones, se decidió celebrar una sesión de audiencias públicas antes de la votación de la Comisión y se marcó una nueva ronda de debates para el 2 de abril de 2013.


En la sesión del 2 de abril, participaron los miembros del Legislativo y algunas instituciones no gubernamentales. Entre estos últimos participaron la Fundación Jaime Guzmán, la Fundación Chile 21, el Instituto Igualdad, el Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz (ICAL) y la Fundación Chilena del Pacífico[5]. Los representantes de la Fundación Jaime Guzmán, vinculada a la Unión Democrática Independiente, y de la Fundación Chilena del Pacífico – órgano con gran presencia gubernamental – se pronunciaron a favor de la adhesión de Chile a la Alianza del Pacífico.

 

Por su parte, los representantes de la Fundación Chile 21, próximos a los partidos de la Concertación, del Instituto Igualdad (creado por el Partido Socialista) y del ICAL (fundado por el Partido Comunista), manifestaron un posicionamiento contrario o dudoso sobre los beneficios de la adhesión de Chile al proceso de integración, alegando que era necesaria una discusión más amplia. Se acordó marcar una nueva ronda de discusiones, con la presencia del representante del órgano del Ejecutivo que presentó la propuesta.

 

La tercera sesión de la Comisión fue celebrada el 9 de abril de 2013, con la presencia de los miembros del Legislativo y del ministro de Relaciones Exteriores, quienes dirimieron sus dudas sobre el proceso. Votado y aprobado por la Comisión el mismo día, el proceso fue encaminado el 30 de abril al plenario de la Cámara de Diputados y, posteriormente, a la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado[6]. El 14 de mayo de 2013, la propuesta fue discutida y aprobada por unanimidad en la Comisión, con la presencia del ministro de Relaciones Exteriores y del director de DIRECON y sin la presencia de representantes no gubernamentales. De esta forma, se finalizó el proceso de aprobación del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico en el Legislativo de Chile.

 

Analizando el caso desde la perspectiva de los actores no gubernamentales, es posible percibir tres momentos diferentes que involucran al sector privado y al Estado en las negociaciones iniciales de la Alianza del Pacífico, hasta su aprobación en el Legislativo chileno. Un primer momento fue el acercamiento entre los altos miembros del Ejecutivo, con la firma de la Declaración de Lima y las primeras reuniones del Grupo de Alto Nivel y de los Grupos Técnicos de Trabajo. Esta fue una fase en la que los actores no gubernamentales y el legislativo no estaban presentes en el proceso institucional.

 

El segundo momento fue la creación del CEAP y la participación de la cúpula de la CPC en la institución, demarcando el mayor protagonismo del empresariado en la fase inicial de la Alianza del Pacífico. El tercer momento fue la tramitación del proceso en el Legislativo, cuando ocurrió un embate político-partidario, pero sin la presencia oficial de representantes de la CPC o del CEAP, con el Ejecutivo participando sólo en los momentos en que fue accionado para realizar aclaraciones.

 

En el proceso de aprobación de la Alianza del Pacífico en Chile, la participación del sector privado, representado por los empresarios organizados del CEAP y de la CPC, se concentró en la fase anterior a la discusión en el Legislativo. En primer lugar, estos actores participaron en acciones convocadas por DIRECON y ProChile, o sea, actuaron en espacios ofrecidos por los actores estatales. Posteriormente, después de la organización conjunta con las instituciones empresariales congéneres de los otros países involucrados, pasaron a actuar de manera activa, proponiendo agendas y generando demandas institucionales, tales como la creación de un grupo de trabajo específico para analizar las reivindicaciones del empresariado, a solicitud del presidente chileno, en mayo de 2013.

 

Sobre este período, es importante destacar que la participación de agentes privados en los procesos de integración regional no requiere la acción de tales actores en todas las fases del proceso. El hecho de que los empresarios, a través de la CPC, no estuviesen presentes en las sesiones del Legislativo, no significa que este espacio decisorio esté vedado a estos actores. En el caso en cuestión, la CPC optó por no participar del proceso Legislativo, ya que sus demandas estaban siendo atendidas en otros espacios. Importante resaltar también que tanto la DIRECON, como órgano estatal que hace la conexión entre el sector privado y el Estado, como la CPC, principal actor privado del empresariado chileno, no son instituciones nuevas – todo lo contrario: desde hace varias décadas participan en la política chilena, lo que genera credibilidad en las decisiones tomadas por tales actores.

 

En cada modelo de integración, en cada región y en cada período de tiempo, los objetivos y el nivel de profundidad de la integración, son diferentes. Sin embargo, a pesar de la multiplicidad de factores involucrados, se puede afirmar que la relación entre entes privados y el Estado en los procesos de integración regional es complementaria, y en cada instancia existirá un espacio para la actuación de cada uno de ellos, dentro de la arena política correspondiente. La Alianza del Pacífico, así como gran parte de los procesos de integración regional, se inició vislumbrando objetivos económicos, pero son las decisiones políticas que, en última instancia, posibilitan la efectividad de esos procesos.

 

* Marcelino Pessoa es investigador del Núcleo de Investigación en Política Externa Latinoamericana (NUPELA), Universidad Federal de la Integración Latinoamericana (UNILA).


[1] Véase: Declaración del Consejo Empresarial de la Alianza del Pacífico.

[2] Véase: Memoria Anual 2011-2012 de la Confederación de la Producción y Comercio.

[3] Véase: Monteiro, C. El actor empresarial en transición. In: Colección Estudios Cieplan, Santiago, Vol. 37, No. 1, 1993, pp. 37-68.

[4] Véase: Sesión 132 de la Cámara de Diputados (24 de enero de 2013).

[5] Véase: Sesión 15ª de la Cámara de Diputados (16 de abril de 2013).

[6] Véase: Sesión 20ª de la Câmara de los Diputados (30 de abril de 2013).

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5 Octubre 2017
Al analizar la participación del empresariado peruano en las negociaciones de la Alianza del Pacífico, el autor identifica la agenda y los canales por medio de los cuales el sector privado influenció la gestación y el desarrollo de este bloque.
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5 Octubre 2017
En este artículo, el autor identifica aspectos que hacen de la Alianza del Pacífico un proceso de integración novedoso, principalmente debido a un diseño institucional que favorece la agilidad de las negociaciones, la interacción entre gobierno y sector privado, la cooperación internacional y políticas concretas de apoyo a las PyMES.
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