¿Hacia nuevas normas para los mercados agrícolas?

15 Diciembre 2015

A medida que los miembros de la OMC se preparan para la Décima Conferencia Ministerial en Nairobi, Kenia, las cuestiones comerciales agrícolas son –una vez más– el centro de las preocupaciones de los negociadores.

Debido a que las normas sobre el comercio agrícola permanecen esencialmente intactas desde hace más de dos décadas, a muchos países les gustaría ver un progreso mucho más rápido hacia el “sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado” que los países tratarían de establecer cuando la Ronda Uruguay terminó en 1994. No obstante, el cambio constante de los mercados y las políticas han complicado aún más la tarea de los negociadores.

Muchos Gobiernos también permanecen firmemente unidos a la negociación de los mandatos relacionados a la agricultura que se acordaron en la Conferencia Ministerial de Doha en 2001: lograr “mejoras sustanciales” en el acceso al mercado; “reducciones sustanciales” en la ayuda interna que distorsiona el comercio; y “reducciones, con miras a su remoción progresiva, de todas las formas de subvenciones a la exportación”.

Sin embargo, los países han estado en desacuerdo sobre cómo actuar con respecto a otra parte fundamental del mandato: cómo asegurar de la mejor manera que el trato especial y diferenciado (TED) para los países en desarrollo sea “una parte integral” de todas las áreas de las negociaciones.

En 2008, los ministros de comercio estuvieron cerca de llegar a un acuerdo sobre un proyecto de texto que habría fijado nuevos límites máximos con respecto a la ayuda interna a la agricultura que distorsiona el comercio de los países, establecido normas en relación a qué tanto los países deben ampliar el acceso a mercados para los productos agrícolas y determinado disciplinas que eliminarían el uso de subvenciones a la exportación y otras medidas similares. Sin embargo, el desacuerdo entre las principales potencias comerciales de países desarrollados y en desarrollo significó que el proyecto de acuerdo nunca se concretó.

Impulso de Bali
Después de una larga pausa, incluida una Conferencia Ministerial en 2011 donde se declaraba que Doha estaba en un “callejón sin salida”, los miembros de la OMC lograron avanzar unos pequeños pasos en la conferencia de Bali en 2013. El nuevo impulso en torno a las negociaciones para un Acuerdo sobre Facilitación del Comercio significó que algunos elementos de agricultura pudieran ser incluidos en un pequeño paquete de medidas que los ministros eligieron en última instancia. Los miembros también acordaron avanzar hacia un “programa de trabajo claramente definido” para abordar las cuestiones restantes de Doha.

Desde entonces, en las conversaciones se ha visto a miembros anunciar una serie de propuestas para salvar la agenda de Doha y adaptarse a las nuevas realidades de los mercados mundiales con respecto a la alimentación y la agricultura. Los miembros propusieron nuevos enfoques para el acceso al mercado, tales como un proceso de “oferta y demanda, y también sobre ayuda interna, pero no se pudo llegar a un consenso sobre estas cuestiones comerciales agrícolas “básicas” más allá de un plazo extendido de fines de julio este año.

En septiembre, el director general de la OMC, Roberto Azevêdo, expresó a los miembros que la competencia en las exportaciones agrícolas parecía más propensa a producir un resultado que otros temas de agricultura, como parte de un paquete que podría incluir temas de desarrollo y PMA, junto con los avances en la mejora de la transparencia. Sin embargo, varios grupos de negociación han presentado propuestas desde entonces, las cuales abordan un conjunto más amplio de preocupaciones comerciales, incluidas las nuevas disciplinas de ayuda interna y acceso a los mercados.

Competencia en las exportaciones agrícolas
Los miembros de la OMC acordaron hace una década en la Conferencia Ministerial de Hong Kong que las subvenciones a las exportaciones agrícolas se eliminarían en 2013 y que se establecerían disciplinas en todas las medidas de exportación con efecto equivalente.

La UE, el principal usuario de subvenciones a la exportación en ese momento, deseaba que medidas similares a las de los EE.UU., tales como créditos a la exportación, también fueran cubiertas en el acuerdo, junto con las empresas comerciales del Estado exportadoras en países como Australia y Nueva Zelanda.

Las negociaciones de la OMC sobre la ayuda alimentaria también buscaron permitir a los países responder con eficacia a las emergencias, asegurando al mismo tiempo que la ayuda en especie en situaciones que no fueran de emergencia no sirvieran efectivamente como una subvención a la exportación disfrazada.

En noviembre de este año, Brasil y la UE unieron fuerzas con Argentina, Nueva Zelanda, Paraguay, Perú y Uruguay[1]1 para presentar una propuesta en relación a todas estas cuestiones de “competencia en las exportaciones”, que estaba estrechamente basada en el proyecto de texto de Doha de 2008, denominado “Rev.4” por los negociadores. La propuesta añadiría cinco años a los plazos de eliminación de subvenciones a la exportación establecidos en el proyecto de texto; es decir, los países desarrollados tendrían que hacerlo para el 2018 y los países en desarrollo tendrían que ponerle fin a la mayoría de los tipos de subvenciones a la exportación para el año 2021.

Sin embargo, una cláusula aún permitiría a los países en desarrollo proporcionar subvenciones a la exportación para la comercialización y el transporte hasta el 2026, respecto de lo cual Australia se ha quejado manifestando que permitiría a India la cobertura legal de sus subvenciones a la exportación de azúcar.

Una propuesta separada de Túnez eliminaría cualquier plazo de eliminación progresiva de este tipo de pagos de los países en desarrollo importadores netos de alimentos. Mientras tanto, otra comunicación del grupo de los PMA proponía que los países desarrollados eliminen todo tipo de subvenciones a la exportación en tres años y que los países en desarrollo lo hicieran en seis años. El presidente de las negociaciones agrícolas de la OMC había propuesto anteriormente añadir siete años a los plazos en Rev.4.

Australia y Chile también han propuesto que todos los miembros de la OMC se aseguren de no proporcionar subvenciones a la exportación de productos agrícolas que se envían a los PMA o a las economías pequeñas y vulnerables desde enero de 2016 en adelante. Los dos países exportadores de productos agrícolas también se han unido a Colombia y Ucrania para proponer el establecimiento de límites adicionales sobre el uso de subvenciones a la exportación durante cualquier período de implementación que los miembros acuerden. Estos incluyen disciplinas más estrictas para los países que son los principales exportadores de un producto en particular y el establecimiento de los puntos de referencia de las subvenciones con respecto a los niveles históricos que los países han informado a la OMC.

En un intento por responder a las preocupaciones de EE.UU. sobre las disciplinas propuestas en relación a los créditos a la exportación, una cláusula en la propuesta de Brasil y la UE permitiría a los miembros de la OMC proporcionar financiamiento a las exportaciones por un máximo de nueve meses en lugar de los seis previamente incluidos en el proyecto de 2008, siempre y cuando las cuotas basadas en el riesgo cobradas a los beneficiarios de préstamos sean comparadas con las cuotas mínimas de primas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). EE.UU. había aceptado previamente un acuerdo similar como parte de la resolución de sus diferencias con Brasil en la OMC por las subvenciones al algodón.

Otra cláusula en la misma propuesta permitiría que un porcentaje “a ser determinado” de la ayuda alimentaria, tanto en situaciones de emergencia y de no emergencia se “monetizara”, o vendiera para recaudar fondos de los donantes. Por el contrario, una propuesta separada de ayuda alimentaria de EE.UU. no impondría restricciones firmes en la capacidad de los donantes para vender ayuda en especie.

Una propuesta del Grupo Africano pide que las nuevas disciplinas se basen en el proyecto de 2008, al igual que lo hizo una comunicación de las Filipinas que pide que el texto de Rev.4 se mantenga en varias de las áreas en las que otros miembros habían sugerido hacer cambios.

Una propuesta de los EE.UU. sobre las empresas comerciales agrícolas del Estado permitiría a los PMA mantener estos organismos, pero establecería plazos dentro de los cuales los países desarrollados y en desarrollo tendrían que eliminarlas. Al igual que la propuesta de la UE-Brasil, la propuesta de EE.UU. eximiría a las empresas que solo son responsables de menos del 0,25% del comercio mundial durante un período base. Una propuesta separada de Chile critica la cláusula, la cual los funcionarios de comercio dicen que permitiría a Nueva Zelanda mantener un monopolio de las exportaciones de kiwi.

Mecanismo de salvaguardia especial
China, la India, Indonesia y otros países más pequeños de la coalición G-33 han pedido que la Conferencia Ministerial de Nairobi adopte un proyecto de sobre un nuevo “mecanismo de salvaguardia especial” propuesto, que les permitiría elevar temporalmente los aranceles en caso de un repentino aumento de las importaciones o reducción de los precios.

Los proponentes de la salvaguardia han sostenido durante mucho tiempo que la mayoría de los países en desarrollo no son capaces de tomar ventaja de un mecanismo separado que se incluyó al final de la Ronda Uruguay para los países que convirtieron otros tipos de medidas en frontera en aranceles en ese momento.

Sin embargo, muchos países exportadores agrícolas han expresado que cualquier nueva salvaguardia debe ser negociada como parte de un acuerdo más amplio para reducir los aranceles y otras barreras de acceso al mercado. Los países en desarrollo como Brasil, Pakistán y Paraguay han tomado esta postura, junto con los países desarrollados como Australia, la UE y EE.UU..

La controversia sobre el grado en que se les debe permitir a los países en desarrollo utilizar la salvaguardia para exceder sus límites máximos arancelarios de la OMC fue un factor importante que contribuyó al fracaso de las negociaciones de la OMC en 2008. La última propuesta del G-33 propone que los países deben negociar las condiciones bajo las cuales esto debería ser posible.

Reservas públicas
El G-33 también ha argumentado que la Conferencia Ministerial de Nairobi debe dar lugar a un acuerdo sobre una “solución permanente” a algunos de los problemas que los países en desarrollo dicen que tienen en la operación de los programas de mantenimiento de reservas públicas de alimentos bajo las normas de subvenciones agrícolas de la OMC.

En la Conferencia Ministerial de Bali los países estuvieron de acuerdo en no impugnar estos esquemas en el proceso de solución de controversias de la OMC, en tanto que los países en desarrollo proporcionaran más información sobre los tipos de programas que operan. El Consejo General del organismo de comercio acordó entonces hace un año que este arreglo se aplicaría hasta que se pudiera encontrar una solución permanente y fijó un plazo para fines de 2015 para hacerlo.

Actualmente, si los países en desarrollo compran alimentos a precios fijados por el Gobierno al operar estos esquemas deben contar estas compras en su límite máximo en la ayuda que distorsiona el comercio en la OMC. Si bien no hay límite en la cantidad de alimentos que los gobiernos pueden comprar para las reservas públicas a precios de mercado o en la cantidad de ayuda alimentaria interna que se puede proporcionar a los ciudadanos que viven en la pobreza, el G-33 ha dicho que la inflación de precios ha erosionado su capacidad para comprar comida a precios administrados bajo las normas existentes.

Una nueva propuesta del G-33 eliminaría el requisito de contar las compras realizadas bajo estos programas en el valor máximo de los países en desarrollo en lo que respecta a la ayuda que distorsiona el comercio. Sin embargo, los países exportadores de productos agrícolas siguen preocupados de que hacerlo podría permitir a los países distorsionar los mercados mundiales en cuanto a la alimentación y la agricultura.

Otra propuesta de Australia, Paraguay y Canadá pide que los países utilicen la decisión de la Conferencia Ministerial de Bali como base para la negociación de una solución permanente. Mientras tanto, una propuesta separada de los PMA ha pedido que sus propias compras a precios administrados bajo estos programas estén exentas de los límites máximos de la OMC en cuanto a la ayuda que distorsiona el comercio.

Algodón
Los países africanos han visto un lento progreso en las negociaciones de la OMC desde que los ministros acordaron hace una década abordar el tema del algodón “de manera ambiciosa, rápida y específica” en la Conferencia Ministerial de Hong Kong, a pesar de las evoluciones en la política de los países clave como EE.UU. y China y un desafío legal exitoso a los programas de Washington por parte de Brasil.

Un proyecto de decisión presentado por los productores de algodón de África Occidental C-4 –Benín, Burkina Faso, Chad y Malí– busca basarse en las charlas llevadas a cabo hasta la fecha a través de la propuesta de compromisos comerciales relacionadas con el acceso a los mercados, ayuda interna y competencia en las exportaciones, así como acciones complementarias en materia de asistencia al desarrollo.

La propuesta pide a los países desarrollados que otorguen, desde el 1 de enero de 2016, acceso al mercado libre de derechos y contingentes a las exportaciones de algodón de los PMA. Los países en desarrollo que estén en condiciones de hacerlo asumirían el mismo compromiso.

Los países desarrollados reducirían su mayor parte de la ayuda interna que distorsiona el comercio de “compartimento ámbar” para el algodón en tres tramos con miras a su eliminación progresiva por completo para principios de 2018. La mitad de la ayuda se reduciría desde el inicio de 2016. Los pagos de limitación a la producción de los países desarrollados de “compartimento azul” de la OMC también se reducirían en el mismo período.

Los países en desarrollo tendrían hasta finales de 2021 para reducir los pagos de compartimento ámbar y azul, el C-4 ha dicho, con cortes sucesivos de 20% a partir de enero de 2017 en adelante.

La decisión confirmaría que las subvenciones a la exportación de algodón están prohibidas para los países desarrollados, pero se les permitiría a los países en desarrollo cumplir con la prohibición hasta enero de 2018. Otras disciplinas de competencia de las exportaciones que afectan el algodón, tales como los créditos a la exportación, se aplicarían a los países desarrollados desde el inicio de 2016 y a los países en desarrollo a partir de 2018.

Estados Unidos ha vinculado el progreso en el algodón a las negociaciones agrícolas en su conjunto, en la medida en que también debería requerirse que los grandes países en desarrollo como China asuman nuevos compromisos.


[1] Una propuesta revisada posteriormente también incluyó Moldavia y Montenegro como copatrocinadores.

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