¿Es posible un acuerdo “todo o nada” sobre subsidios a la pesca en la OMC?

22 Septiembre 2014

Gracias a un cálculo somero hecho por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura que reveló que el total de subsidios pesqueros en países marítimos a nivel global podía ascender hasta los US$ 50 mil millones anuales durante los primeros años de la década de 1990, la eliminación de los subsidios pesqueros nocivos se ha convertido en parte esencial para la consecución de la pesca sostenible.

Estudios detallados recientes han estimado que esta cifra podía ubicarse entre US$ 15 y 17 mil millones. De todas formas, esta sigue siendo una cantidad elevada si se toma en cuenta que los ingresos brutos totales estimados de la pesca alrededor del mundo oscilan entre los US$ 80 y 85 mil millones.

Dado lo anterior, existe una fuerte conexión entre la administración, las políticas subsidiarias y el desarrollo sostenible de la pesca. El asunto crucial es que los subsidios que motivan a los pescadores a ejercer más presión sobre las poblaciones de peces dificultan la administración de las pesqueras y, por ende, la obtención de las metas de conservación y sustentabilidad.

No obstante lo anterior, las negociaciones para mejorar las disciplinas de la OMC sobre subsidios a la pesca se han detenido en años recientes y todavía deben superar algunos retos importantes antes de llegar a algún acuerdo importante.

Retos de las negociaciones multilaterales
Un motivo fundamental de la falta de avances en las negociaciones multilaterales luego de siete años de intentos es que estas padecen de un problema al que denominaremos "Negociación en Paquete". Esto quiere decir que los negociadores buscan un trato con todo incluido o ningún trato en absoluto. Estas negociaciones en paquete toman dos formas.

La primera se relaciona con la Ronda de Doha, la que se construyó como un “todo único”, lo que quiere decir que los resultados deben conseguirse en todas las áreas de las negociaciones y no solo en aquellas concernientes a los subsidios pesqueros. Así, cualquier progreso en las negociaciones concernientes a los subsidios pesqueros dependerá de avances similares en el resto del Programa de Doha para el Desarrollo. La segunda forma, que es el enfoque principal de este artículo, tiene que ver con el objetivo de los negociadores de cerrar un acuerdo con todo incluido sobre subsidios a la pesca.

Dentro de este contexto, el 30 de noviembre de 2007, el presidente de las negociaciones sobre normas de la OMC –organismo encargado de tratar temas vinculados al antidumping y subsidios– dio a conocer la primera versión de un texto (TN/RL/W/213) que propuso una serie de sanciones completamente nuevas y específicas para las pesqueras.

El texto fue diseñado para incluir dos elementos centrales: una amplia lista de subsidios prohibidos y una lista de excepciones generales a dichas prohibiciones con regulaciones complementarias como protección contra la elusión; y una segunda categoría de trato especial y diferenciado que brindaría flexibilidad a los países en desarrollo a través de disposiciones de excepciones adicionales basadas en varias combinaciones de factores, como los tipos y ubicaciones de las pesqueras. La mayoría de las excepciones quedarían condicionadas por ciertos requisitos de manejo pesquero.

Como sucede con muchos acuerdos internacionales, aun existiendo buenas razones para hacerlo, suele ser un tema delicado el hecho de que países en desarrollo reciban exenciones especiales. Parte de la resistencia a dicho tratamiento especial con respecto a los subsidios pesqueros, podría residir en que los países en desarrollo no son un grupo homogéneo.  

Durante las siguientes sesiones del grupo de negociación sobre las normas se reveló una amplia gama de interpretaciones conflictivas en el texto en cuestión. En diciembre de 2008, la presidencia emitió versiones revisadas de los textos de negociación de otros temas relacionados a las normas junto con una “hoja de ruta” con una lista detallada de preguntas concernientes a los puntos conflictivos de los subsidios pesqueros.

En 2011, el presidente del Grupo de Negociación sobre las Normas redactó un informe sobre las negociaciones de subsidios pesqueros en donde identificaron las áreas de mayor y menor convergencia, pero sin un nuevo texto de negociación.

 

"La clave del éxito es dejarle bien claro a los países pesqueros que el desvío de subsidios nocivos hacia usos más constructivos será por su propio bien."

 

Respuesta al desafío
Una forma de avanzar sería dividir la pesca del mundo en dos categorías. La primera incluiría a la pesca domésticas, por ejemplo, las poblaciones de peces que pasen sus vidas dentro las zonas económicas exclusivas. La segunda incluiría a la pesca internacional, cuyas poblaciones de peces no sean consideradas domésticas, tal y como se les define aquí. Estas últimas serían poblaciones transfronterizas, de migración elevada, y poblaciones de peces que pasen su vida en altamar.

Esta división podría permitir avances en las negociaciones de subsidios pesqueros de la OMC en al menos tres formas diferentes. Primero, el incentivo para que los países eliminen los subsidios nocivos sería muy diferente dependiendo de la categoría doméstica o internacional de la pesca; y dentro de esto último, también si la población es transfronteriza, de migración elevada o discreta y de altamar. Segundo, se necesitarán diferentes marcos institucionales para soportar la eliminación de los subsidios nocivos entre ambas categorías. Tercero, con la división de la pesca en estos grupos será más fácil identificar el punto crítico al momento de eliminar subsidios nocivos.

Disciplinas para los subsidios nocivos a la pesca doméstica
Si un país agota su población de peces sufrirá las consecuencias. Por ende, la lucha por la eliminación o al menos la redirección de subsidios nocivos a la pesca doméstica debe librarse en cada país.

La clave del éxito es dejarle bien claro a los países pesqueros que el desvío de subsidios nocivos hacia usos más constructivos será por su propio bien. Por ejemplo, los países que desvíen sus subsidios nocivos para darles a los pescadores las habilidades para llevar a cabo una transición a medios de vida más sustentables verán beneficios en situaciones de “ganar-ganar”, pues mantendrían el dinero en las comunidades pesqueras y reducirían la presión de agotar una fuente de alimento renovable.

Disciplinas para los subsidios nocivos a la pesca internacional
Los incentivos son más difusos y complicados a nivel internacional. Si un país subsidia y pesca en exceso una población de peces de alta migración sus ciudadanos disfrutarán de los beneficios a corto plazo, mientras que muchos otros países sufrirán las consecuencias negativas.

El resultado de la naturaleza asimétrica de esta distribución costo-beneficio es que el escenario multilateral y el de la OMC en particular resultarán ser el foro más apropiado para abordar los subsidios nocivos en esta segunda categoría de poblaciones de peces.

El secreto está en identificar las oportunidades más a la mano. Algunos ejemplos incluyen a las pesqueras con poblaciones de peces de altamar y aguas profundas, además de especies de atún de altamar y elevada migración. En el ámbito ecológico, se sabe que las poblaciones de peces de altamar y aguas profundas crecen lentamente y viven mucho tiempo, algunas durante más de 100 años, y ambos factores las vuelven susceptibles a la sobrepesca.

Además, las estructuras legales y administrativas vigentes son débiles, por decir lo menos. Estas pesqueras son casi todas operadas por países desarrollados y representan un pequeño porcentaje de la pesca total a nivel mundial por parte de las pesqueras, además de que emplean a pocas personas. Se estima que sin los subsidios, muchas de las flotillas de pesca de arrastre en altamar no serían rentables.

En términos generales, los efectos de los subsidios pesqueros que distorsionan la producción son mayores en las pesqueras de altamar. Por eso, el cierre de un acuerdo de la OMC sobre los subsidios en esta materia sería una importante victoria para la conservación y la sustentabilidad.

Hacia una pesca sostenible
Aunque el enfoque en la pesca internacional es una opción atractiva, particularmente desde una perspectiva ambiental, esto no quiere decir que la comunidad internacional deba soslayar lo que le sucede con los subsidios domésticos nocivos.

Desde una perspectiva de desarrollo, la comunidad internacional debería interesarse en sancionar los subsidios domésticos aunque sea solo por motivos de seguridad alimentaria global. Y de todas formas, los aspectos distorsionadores de comercio de los subsidios a la pesca doméstica deberían preocupar a la comunidad local.

También deberían resolverse algunos otros detalles para implementar la propuesta esbozada en este texto. Por ejemplo, ¿cómo podrían los países ser capaces de diferenciar los programas de subsidios dirigidos solo a ciertas especies? Aun así, los principios en mi propuesta son claros: para tener éxito en disciplinar los subsidios pesqueros nocivos es necesario orientar los esfuerzos hacia los intereses de los países pesqueros y abordar tanto la faceta doméstica o internacional según se necesite.

 

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