¿Cómo revitalizar los diálogos sobre el papel de los países en desarrollo en el comercio mundial?

7 Diciembre 2017

Hace 16 años, los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) iniciaron las negociaciones de la Ronda de Doha – también conocidas como Programa de Doha para el Desarrollo – con el objetivo de reescribir las reglas multilaterales de una manera que creara mejores condiciones para la participación de los países en desarrollo en el comercio internacional. Aunque los miembros de la OMC no se pusieron de acuerdo en la Conferencia Ministerial de Nairobi en 2015 sobre la reafirmación del mandato de Doha, el desarrollo sigue ocupando el centro de las negociaciones comerciales multilaterales y de la dinámica negociadora.

 

Si bien prácticamente todos los temas relacionados con las reglas comerciales multilaterales pueden tener importantes implicaciones para el desarrollo, los miembros de la OMC se han centrado en la evaluación de estrategias que garanticen que estas normas se ajusten a las necesidades y prioridades específicas de los países en desarrollo. La adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en 2015 ha dado un impulso político adicional al debate, con el establecimiento de objetivos como la erradicación de la pobreza y del hambre para 2030, entre una serie de otras metas relacionadas con el comercio y el desarrollo.

 

Cabe destacar que el ODS 17.1 llama a “duplicar la participación de los países menos desarrollados en las exportaciones mundiales hasta 2020” – un desafío, considerando las recientes estadísticas comerciales (Figura 1) – y la meta 17.10 defiende específicamente la conclusión de las negociaciones de la Ronda Doha. Otro ejemplo es encontrado en una meta separada bajo el ODS 14 sobre conservación y uso sostenible de los océanos: junto con el llamado a prohibir los subsidios a la pesca con efectos nocivos al medio ambiente, la meta también se refiere al papel del trato especial y diferenciado apropiado para los países en desarrollo.  

 

A lo largo de los años, los miembros de la OMC han acordado diversas decisiones específicas destinadas a ayudar a los países menos adelantados (PMA) a integrarse mejor en la economía mundial y mejorar sus perspectivas por medio del comercio internacional. Este enfoque en los PMA ha facilitado la obtención de consensos por los miembros del sistema multilateral de comercio, permitiendo la materialización de resultados importantes – especialmente en el contexto de los “paquetes” de Nairobi y Bali para los PMA.

 

Sin embargo, uno de los desafíos pendientes en las negociaciones de la OMC ha sido el cumplimiento de un mandato de 2001 para revisar las disposiciones sobre trato especial y diferenciado, haciéndolas más efectivas. Estas disposiciones otorgan a los países en desarrollo derechos especiales, incluidas preferencias exentas del principio de la nación más favorecida, niveles más bajos de compromisos, derogaciones de diversas disposiciones, períodos de implementación más largos y asistencia técnica.

 

De cara a la undécima Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires, las discusiones sobre el tema han continuado. Aún así, un resultado negociado parece improbable en el momento de la publicación de este número especial. Definir qué miembros podrían beneficiarse de las disposiciones propuestas sigue siendo un obstáculo clave, ya que los países desarrollados no están dispuestos a otorgar a las economías emergentes los mismos derechos que otorgarían a los PMA.

 

Aunque, con la excepción del caso del algodón[1], ninguna nueva propuesta de negociación ha sido distribuida, la tendencia irregular del comercio de los PMA desde 2014 (Figura 1) – y sus trayectorias desiguales hacia la diversificación en la última década (Figura 2) – agrega importancia a los esfuerzos en cuestiones específicas para el grupo.

 

 

 

Una vez más, negociaciones sobre trato especial y diferenciado

 

El concepto de trato especial y diferenciado es un elemento central de las negociaciones en curso en la OMC, tanto por su propia cuenta como por la influencia sobre conversaciones específicas como las dedicadas a disciplinar las subvenciones con efectos nocivos a la pesca. El concepto de trato especial y diferenciado reconoce que países en diferentes etapas de desarrollo pueden requerir flexibilidad para abordar vulnerabilidades específicas y fomentar su integración en el sistema multilateral de comercio.

 

Los ministros acordaron en el año 2001 que todas las disposiciones sobre trato especial y diferenciado contenidas en los acuerdos de la OMC deberían revisarse, con miras a fortalecerlas y hacerlas más precisas, eficaces y operativas. Sin embargo, el consenso sobre la mayoría de estos temas ha sido difícil de alcanzar desde aquel entonces. De un conjunto original de 88 propuestas presentadas por países en desarrollo y PMA en el Comité sobre Comercio y Desarrollo de la OMC, los miembros sólo llegaron a un acuerdo sobre cinco propuestas sobre PMA, incluida una decisión de 2005 sobre acceso a los mercados libre de impuestos y cuotas (DFQF, por su sigla en inglés) para los PMA.

 

Otras cuestiones se han incorporado en el marco de negociaciones específicas, pero la mayoría de estos temas siguen sin resolverse. Los miembros de la OMC también establecieron en la Conferencia Ministerial de Bali un mecanismo de supervisión que sirve como punto focal para monitorear provisiones sobre trato especial y diferenciado, basándose en la contribución escrita de los miembros y otros órganos de la OMC. Sin embargo, las pocas presentaciones escritas hasta el momento han impedido una discusión substantiva en este ambiente.

 

En el período previo a Buenos Aires, las negociaciones se han centrado en una nueva presentación del G90 distribuida en nombre del Grupo de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), los PMA y el Grupo de África. Actualmente un documento de acceso restringido, esta presentación se intitula JOB/DEV/48 – JOB/TNC/60. La presentación se basa en intentos anteriores de limitar el alcance de las 88 propuestas originales. Antes de Nairobi, un documento del G90 (JOB/TNC/51) ya había seleccionado 25 propuestas para un acuerdo. La presentación sería revisada posteriormente dos veces para dar cabida a las preocupaciones de otros miembros de la OMC.

 

Sin que se alcanzara un consenso en Nairobi, la nueva presentación prioriza diez propuestas, incluidas ocho que ya se han debatido – que se refieren, por ejemplo, al Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (TRIMS, por su sigla en inglés), al Acuerdo sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por su sigla en inglés), a barreras no arancelarias y a subsidios. La presentación también incluye dos nuevas propuestas sobre transferencia de tecnología y acceso de los PMA.

 

En cuanto al TRIMS, la propuesta prevé exenciones de hasta 15 años para los países en desarrollo si la medida propuesta cumple ciertos objetivos de desarrollo relacionados con la industrialización, la transformación socioeconómica, la modernización económica, el cierre de la “brecha digital” y la producción sostenible.

 

Con respecto al Artículo XVII del GATT, las disciplinas propuestas permitirían a los países en desarrollo – en particular los PMA o los países en desarrollo que enfrentan “limitaciones” – modificar temporalmente o retirar concesiones mediante un proceso simplificado y más rápido, sin obligación de compensar o permitir que las partes afectadas suspendan concesiones similares por un período de cinco años. Como en la propuesta TRIMS, esta flexibilidad sólo se aplicaría para lograr ciertos objetivos – por ejemplo, la protección de una industria incipiente, la modernización industrial o la recuperación de desastres naturales.

 

En cuanto a las medidas sanitarias y fitosanitarias (SPS, por su sigla en inglés) y obstáculos técnicos al comercio (TBT, por su sigla en inglés), la propuesta busca poner en práctica ciertas disposiciones sobre asistencia técnica y trato especial y diferenciado, incluida la definición de “plazo razonable” para que los PMA y los países en desarrollo formulen comentarios sobre nuevas medidas SPS/TBT o, en todo caso, permitiendo un “plazo más largo para su cumplimiento”. La propuesta también propone un sistema de ajustes compensatorios para permitir que los países en desarrollo mantengan su cuota de mercado y se adapten a las nuevas medidas.

 

En las cuestiones relacionadas con los subsidios, el G90 propone que algunos subsidios relacionados con distintos objetivos de desarrollo – como la investigación y el desarrollo, el desarrollo regional o la protección del medio ambiente – se consideren no recurribles durante un determinado periodo. La medida estaba prevista originalmente en el Artículo 8 del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, aunque esa disposición ha expirado desde entonces. Para utilizar estas flexibilidades, los beneficiarios tendrían que demostrar que enfrentan ciertos desafíos – por ejemplo, la falta de diversificación, la caída de los precios de commodities o de productos industriales, o la existencia de una “brecha digital”. La propuesta también contempla un conjunto de excepciones a la prohibición de los subsidios de dependen de requisitos de contenido nacional.   

 

En materia de valoración en aduana, la propuesta sugiere diferentes técnicas de valoración para los PMA con dificultades para establecer el verdadero valor de un bien importado, hasta que la capacidad de implementación se haya adquirido por medio de la cooperación técnica.

 

Con respecto al acceso a los mercados, las disciplinas propuestas obligarían a los países que otorgan preferencias comerciales a tener en cuenta las necesidades de los países en desarrollo y de los PMA al diseñar sus esquemas preferenciales. El objetivo: garantizar que preferencias significativas sean proporcionadas a los productos de interés exportador de los PMA y de los países en desarrollo.

 

En cuanto a la transferencia de tecnología, la propuesta pide medidas que permitan el acceso efectivo a la tecnología de manera justa, no discriminatoria y razonable. Los países desarrollados establecerán un “inventario de tecnología de dominio público”, facilitando la información sobre tecnologías que reciban al menos la mitad de su financiación de organismos públicos. La propuesta también reivindica asistencia técnica para ayudar a los PMA a mejorar su base tecnológica y su capacidad de innovación.

 

Finalmente, sobre la adhesión de los PMA, la propuesta establece que los miembros deberán implementar plenamente los puntos de referencia para las concesiones de bienes y servicios acordadas en la decisión del Consejo General de 2012 – que actualizó las directrices de adhesión para los PMA miembros de la OMC. Asimismo, la propuesta pide que se discipline el procedimiento de adhesión acelerado utilizado recientemente en las adhesiones de los PMA.

 

La presentación del G90 se debatió intensamente en la Sesión Especial del Comité sobre Comercio y Desarrollo de la OMC. En general, los miembros se han mantenido profundamente divididos. Australia, Canadá, la Unión Europea (UE) y Japón han planteado preguntas con respecto a la justificación de las enmiendas propuestas y los desafíos específicos enfrentados por los países en desarrollo. Además, cuestionaron cómo estas propuestas se aplicarían en la práctica. Los miembros también se han mostrado divididos en cuestiones de “diferenciación” – en otras palabras, sobre si los países en desarrollo de ingresos relativamente altos y bajos deberían recibir el mismo trato en virtud de estas disposiciones. 

 

Manteniendo prendida la llama de las negociaciones sobre PMA

 

Desde el comienzo de la Ronda de Doha, una serie de cuestiones relativas a los PMA ha cobrado fuerza, dando lugar a la adopción de “paquetes” específicos para los PMA en las Conferencias Ministeriales de Bali y Nairobi en 2013 y 2015, respectivamente. Estos “paquetes” se articularon en torno a cuestiones fundamentales, como la exención de los servicios, el acceso DFQF a los mercados, normas de origen preferenciales y la cuestión del algodón. Aunque no se han celebrado negociaciones sustanciales sobre cuestiones específicas de los PMA antes de la undécima Conferencia Ministerial de la OMC, un mayor progreso no depende necesariamente de nuevas normas multilaterales. De hecho, avances serían posibles con un trabajo de implementación de las decisiones existentes. 

 

Acceso a los mercados DFQF

 

En 2005, los ministros de la OMC acordaron en Hong Kong que “los países desarrollados miembros [...] proporcionarán acceso a los mercados libre de impuestos y cuotas de manera duradera para todos los productos originarios de todos los PMA”. Sin embargo, otra disposición suavizó el alcance de la decisión, declarando que “los miembros con dificultades [...] deberán proporcionar acceso a los mercados DFQF para al menos el 97% de los productos originarios de los PMA”, mientras se toman medidas para lograr progresivamente una cobertura completa.

 

Hasta la fecha, muchos miembros desarrollados ofrecen acceso a los mercados DFQF a los productos de los PMA, con algunas excepciones sectoriales relacionadas con sus respectivos mercados. Varios países en desarrollo también han notificado a la OMC sus planes de acceso a los mercados DFQF para los PMA. Recientemente, los miembros acordaron solicitar a la secretaría de la OMC que se examine la implementación de la decisión sobre acceso DFQF a los PMA, con el objetivo de informar debates futuros. 

 

Reglas de origen preferenciales para los PMA

 

Las reglas de origen establecen los criterios para determinar la procedencia nacional de un producto. Dado que las exportaciones de los PMA se benefician del acceso a los mercados DFQF de varios países, el uso efectivo de estas preferencias depende fundamentalmente de la capacidad de certificar el origen de un producto según las reglas de origen – de ahí la importancia de asegurar el funcionamiento de reglas de origen preferenciales simples para los PMA.

 

En la Ministerial de Bali del año 2013, los miembros de la OMC dieron un paso importante al adoptar el primer conjunto de directrices multilaterales sobre este tema. Dos años después, adoptaron otra decisión ministerial sobre normas de origen preferenciales para los PMA en Nairobi, aprovechando la decisión anterior de Bali y proporcionando orientación adicional sobre aspectos específicos.

 

A pesar de que no se ha presentado una nueva propuesta de negociación sobre las reglas de origen preferenciales para la Ministerial de Buenos Aires, la adopción del mandato consensuado en Nairobi ha motivado una importante labor técnica. En particular, los miembros de la OMC acordaron en marzo de 2017 un modelo común para notificar los regímenes de reglas de origen preferenciales para los PMA – con el objetivo de mejorar la transparencia y la comparación entre los requisitos. Quince miembros de la OMC  han enviado notificaciones utilizando el nuevo modelo, destacando cómo están tratando de ayudar a los PMA a beneficiarse de las preferencias por medio de reglas de origen menos estrictas.

 

La exención de los servicios

 

Los esfuerzos para hacer operativa la decisión de exención de los servicios de los PMA de una manera relevante al comercio han existido desde su adopción en 2011. La exención otorga trato preferencial a los proveedores de servicios y servicios originarios de los PMA. La decisión ministerial de Nairobi sobre el tema extendió la duración de la exención hasta 31 de diciembre de 2030, alentando a los miembros desarrollados y en desarrollo “en condiciones de hacerlo” a “redoblar los esfuerzos” de notificación de las preferencias según la solicitud colectiva presentada en julio de 2014.  

 

Hasta la fecha, 24 miembros han presentado notificaciones referentes al trato preferencial que desean otorgar a los proveedores de servicios de los PMA. Por su parte, el Grupo de los PMA ha reiterado la necesidad de ayuda adicional y de nuevos debates para aprovechar al máximo estas notificaciones.

 

Mirando al futuro

 

Aunque algunos grupos de interés podrían estar preocupados por la ausencia de un resultado positivo en Buenos Aires en temas de desarrollo – por ejemplo, en las cuestiones de los PMA y del trato especial y diferenciado –, esto no quiere decir que la Ministerial será poco importante desde el punto de vista del desarrollo. Los debates sobre el trato especial y diferenciado podrían ayudar a informar esfuerzos más amplios entre los miembros para la elaboración de un programa de trabajo en la era posterior a Buenos Aires. Asimismo, la importancia de abordar las necesidades de los países en desarrollo viene estimulando discusiones creativas, aunque desafiantes, en áreas que van desde la prohibición de determinados tipos de subsidio a la pesca hasta la regulación nacional de los servicios.

 

A medida que los ministros evalúan los próximos pasos para el sistema multilateral de comercio, las cuestiones relacionadas con el desarrollo siguen siendo un motivo central de preocupación – especialmente porque la OMC es el único foro existente para la discusión de temas relativos a casi todo el comercio mundial. Además, países con distintos niveles de desarrollo tienen voz en las negociaciones de la OMC.   

 

La dirección y el impulso proporcionados por el proceso de establecimiento de los ODS también significan que los 164 miembros de la OMC deberán considerar la mejor forma de redactar nuevas reglas comerciales e implementar las existentes. El objetivo: apoyar el esfuerzo global para cumplir con estos objetivos de desarrollo sostenible.




[1] Más detalles sobre la propuesta presentada por Benín, Burkina Faso, Chade y Mali son encontrados en el texto sobre las negociaciones en agricultura. 

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