¿Cómo la participación en las cadenas globales de valor puede beneficiar a los países de América Latina?

26 Mayo 2017

Las condiciones económicas y geográficas de América Latina presentan sustanciales contrastes, pero la baja productividad es un problema presente en toda la región[1]. Al mismo tiempo, la aparición de las cadenas globales de valor cambia la naturaleza y la localización de los determinantes fundamentales de la actividad económica. Según estudios recientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la integración en dichas cadenas puede constituir un importante elemento a la hora de incrementar la productividad de las empresas[2]. Gracias a la utilización de las tecnologías de información y comunicación, las empresas consiguen separar geográficamente sus actividades y negocios, y de esa forma logran reducir costos y aprovechar las ventajas de las economías de escala, todo lo cual incide positivamente sobre la competitividad. A raíz de ello, los bienes y servicios son ahora canastas de insumos que proceden de múltiples orígenes y que se contratan atendiendo, más que al producto en sí, a los costos comerciales y sus ventajas comparativas.

 

No obstante, según estudios de la OCDE, la participación de América Latina en las cadenas globales de valor es menor que en las demás regiones en desarrollo. Los vínculos intrarregionales son particularmente débiles cuando se los compara con las cadenas de valor regionales del Sudeste Asiático, por ejemplo. En América Latina, si se toma el valor agregado extranjero total que se emplea para producir los bienes para exportación, solo el 9% procede de la propia región. Similarmente, un bajo porcentaje de insumos intermedios destinados para su procesamiento en el exterior son exportados a otros países de la región.

 

El comercio regional de América Latina está relativamente diversificado y goza de solidez, pero la variabilidad  y el aún bajo grado de integración a las cadenas globales de valor sugiere que es posible reforzar la integración regional. Por ende, es esencial reflexionar sobre cuál podría ser el rol de las políticas públicas para facilitar la participación en las cadenas globales de valor en beneficio de la región.

 

¿Cómo la armonización de acuerdos comerciales puede impactar positivamente a América Latina?

 

La reducción del costo de la producción en redes, caracterizadas por su complejidad y fragmentación, puede estimular a que los países de la región participen en las cadenas globales de valor. En algunos casos, dichos costos de producción se originan en la frontera por causa de altos aranceles aduaneros y de costos que acarrea un ineficiente servicio de aduana. Por ende, la oportunidad que tienen las empresas latinoamericanas de comerciar e integrarse en las cadenas internacionales de suministro depende, en última instancia, del buen funcionamiento de la red de acuerdos regionales de comercio, así como también del buen desempeño de las medidas para la facilitación del comercio.

 

La denominada red de acuerdos regionales de comercio en América Latina se destaca por su alta densidad. De ello se desprendería que, en principio, buena parte del comercio encuentra escasas trabas en frontera. Sin embargo, las ventajas de dichos acuerdos quedan menguadas por la superposición, duplicación o conflictos que pueden surgir de las diferentes normas de origen y estándares o normas que rigen el comercio al amparo de dichos acuerdos.

 

Ello hace que se renueve el interés de vincular o armonizar los distintos regímenes comerciales que se hallan vigentes en América Latina. La consolidación de los acuerdos ya suscriptos y la negociación de nuevos tratados que sean más flexibles y de mayor alcance pueden arrojar resultados muy favorables para reforzar la integración económica del continente, estimulando la integración de las distintas cadenas de suministro, nacionales y regionales, constituyendo así polos de inversión regionales.

 

En principio, la búsqueda de la integración por la vía de los acuerdos regionales de comercio, sumada a la ampliación del fenómeno de la fragmentación geográfica de los procesos de producción, tendría que generar incentivos para consolidar las normas de origen y los estándares o normas de los bienes. Sin embargo, esta consolidación aún no se ha producido. Por ejemplo, en más de la mitad de los acuerdos regionales de comercio suscriptos por México, Chile y Perú no se aplican las mismas normas de origen. Por otra parte, a pesar de que la mayoría de los acuerdos de nueva generación tienden a incluir estándares regulatorios, menos de 20 de los 62 tratados de esas características suscriptos por los países de América Latina incluyen estas disposiciones.

 

En los últimos tiempos, cobra fuerza la idea de vincular o armonizar los distintos acuerdos regionales de comercio vigentes en América Latina, tal como lo vienen realizando los países miembros de la Alianza del Pacífico. También es objeto de interés la armonización de las normas reglamentarias de los bienes.

 

¿Qué rol puede jugar el AFC en este contexto?

 

Algunos de estos costos comerciales pueden ser abordados a través de reformas nacionales para facilitar el comercio. Los acuerdos de libre comercio brindan la oportunidad de reducir dichos costos comerciales. La OCDE ha desarrollado un catálogo de indicadores de facilitación del comercio (TFIs, por su sigla en inglés) con el propósito de apoyar a que los gobiernos mejoren los procedimientos en frontera, reduzcan los costos comerciales, dinamicen las corrientes comerciales y obtengan mayor beneficio del comercio internacional. Los TFIs permiten identificar áreas de acción y conocer las repercusiones de las reformas previstas[3], así como medir el potencial impacto de los costos comerciales en frontera y el grado de participación en las cadenas de valor.

 

Los indicadores también ayudan a monitorear la implementación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Si los países de la región implementaran plenamente el AFC[4], los costos comerciales en América Latina y el Caribe se reducirían un 16,3%.

 

Los TFIs ponen de manifiesto que, con respecto a las áreas que abarcan dichos indicadores, el desempeño de la facilitación del comercio en América Latina y el Caribe es igual o superior, en promedio, al constatado en los 130 países no miembros de la OCDE analizados por la Organización. Asimismo, los resultados mejoraron entre 2012 y 2015 en lo que respecto a resoluciones anticipadas, procedimientos de apelación, automatización y cooperación oficial de los organismos competentes. No obstante, los indicadores también revelan que: i) la región se encuentra muy rezagada, si se la compara con los países que ocupan las mejores posiciones en los indicadores; y ii) el resultado en determinadas áreas es sumamente dispar para el conjunto de la región.

 

¿Cómo influyen las reglas de origen y las medidas no arancelarias en la integración de la región a las cadenas globales de valor?

 

Para responder a la pregunta, la OCDE estudió recientemente el impacto de las reglas de origen y las medidas no arancelarias en la integración de la región en las cadenas globales de valor[5]. La OCDE hizo un balance de los avances y de la repercusión de las respectivas iniciativas de armonización y examinó determinadas posibilidades en lo que respecta a la futura reglamentación en la materia.

 

Mecanismos para armonizar las reglas de origen

Las reglas de origen establecen las condiciones que debe reunir el bien para acceder al mercado de los países miembros, siendo por ende elementos inseparables de los acuerdos regionales de comercio. Sin embargo, en el mundo de las cadenas globales de valor – en el cual los productos procedentes de los países ajenos al acuerdo pueden servir de insumo a los productos de países que son miembros del acuerdo – las reglas de origen pueden acarrear consecuencias negativas para la formación de la cadena de valor tanto en el propio seno de los países firmantes del acuerdo como fuera de él. La OCDE concluyó que las reglas de origen pactadas en los acuerdos regionales de comercio suscriptos por los países de América Latina anulan cerca de 20% del efecto positivo del acuerdo, particularmente en el capítulo sobre los bienes intermedios.

 

Según nuestros cálculos, ocurre muy a menudo que la protección media que brinda la cláusula de nación más favorecida a los proveedores de insumos en el seno del acuerdo comercial puede ser menor que lo que cuesta administrar el acceso por la vía de las reglas de origen. Por ende, la liberalización de los aranceles aduaneros que gravan los bienes intermedios al amparo de la cláusula de nación más favorecida puede ser un medio útil y económico de aliviar los conflictos que causan las normas de origen y de estimular en consecuencia las cadenas de valor tanto en el seno del acuerdo regional de comercio como fuera de éste[6].

 

Hay otros mecanismos que son viables, aunque sin duda más onerosos, como renegociar y armonizar las normas de origen vigentes para determinados bienes; y pulir el régimen general de las normas de origen, modificando, por ejemplo, las claúsulas correspondientes a la certificación, de minimis y las reglas de acumulación. En efecto, los países de América Latina que hicieron más flexibles las reglas de origen (como Chile, Costa Rica y México) son también los que se integran mejor en las cadenas globales de valor.

 

De todos modos, aún hay margen para mejorar. La negociación de regímenes de acumulación más amplios es una de las ideas más prometedoras y que ya se recoge en numerosos tratados suscriptos últimamente en la región, como la Alianza del Pacífico y el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés). De los señalados regímenes cabe destacar aquellos a los que se autorizan la acumulación entre los miembros del acuerdo, la acumulación cruzada de normas de origen de acuerdos que se solapan y el abastecimiento flexible con países no miembros al acuerdo.

 

Mecanismos para armonizar y reconocer las normas y la certificación

Con la idea de reforzar la participación en las cadenas globales de valor no se puede dejar de lado las medidas no arancelarias. Las medidas no arancelarias comprenden las normas, los reglamentos técnicos y los procedimientos de determinación de la conformidad que tienen por fin proteger al consumidor. No están concebidas para discriminar a los bienes importados y se rigen por las mismas normas que recaen en los artículos de producción nacional y extranjeros. No obstante, dichas medidas pueden acarrear consecuencias negativas para el comercio al crear restricciones innecesarias para cumplir los fines establecidos, con lo cual, en los hechos, hacen las veces de una protección oculta.

 

Por otra parte y dado que los países puedan aplicar normas diferentes, la vigencia de las mismas puede acarrear una carga para las cadenas globales de valor, que están formadas por una multiplicidad de operaciones en numerosos países. En principio, no se aprecia con claridad si las medidas de conformidad serán más costosas para los productos intermedios o para los productos finales.

 

Existen dos aspectos fundamentales para el comercio en las cadenas globales de valor: i) la importancia de la oportunidad y de la calidad en el comercio internacional; y ii) la sensibilidad de las operaciones a los costos comerciales y a las variaciones de las medidas no arancelarias. La OCDE estima que, en promedio, las medidas no arancelarias vigentes en los países de América Latina representan un gravamen suplementario que equivale a un arancel del 20% en el caso de los bienes intermedios primarios y del 12% para los bienes finales. Se entiende que la repercusión de dichas medidas guarda una relación directa negativa con la participación en las cadenas globales de valor. Resulta que, por lo general, están menos integrados en las cadenas aquellos países de América Latina cuyo comercio de bienes intermedios tiene fuertes restricciones por causa de las medidas no arancelarias; y en los cuales las presentes cuestiones no están recogidas en los acuerdos de comercio de que el país haga parte.

 

Dada la importancia de asegurar normas de calidad y la debida protección al consumidor, los mencionados costos reafirman los beneficios del reconocimiento mutuo o de la armonización de los reglamentos técnicos y los procedimientos de conformidad. Las evaluaciones empíricas del costo del cumplimiento de las medidas no arancelarias revelan que, en promedio, tales disposiciones pueden reducir el costo de las medidas no arancelarias en cerca de 20%.

 

De los métodos enumerados, el reconocimiento mutuo, especialmente en el caso de la determinación de la conformidad, tiene un menor costo relativo y constituye el método de facilitación más eficaz. Aunque no está exento de gastos administrativos, el reconocimiento mutuo de las reglas de determinación de la conformidad resulta más viable que la armonización a la hora de impulsar la convergencia de las normas a mediano plazo, dado que los países pueden conservar sus propias normas y métodos de certificación.

 

Consideraciones finales

 

En términos generales, los resultados de los estudios de la OCDE muestran que la convergencia de las reglas de origen y las normas reglamentarias pueden reducir notablemente el costo de cumplir normas y reglamentos que se contradicen o superponen. Es cierto que la convergencia no es un camino lineal, y puede acarrear costos iniciales (por ejemplo, en la negociación). Es necesario, sin embargo, compararlos con el costo de la inacción frente a la posibilidad de que los países de América Latina puedan integrarse en las cadenas de valor regionales e internacionales, con ganancias para el comercio, la productividad y el crecimiento económico.

 

Similarmente, el AFC brinda la oportunidad de reducir los costos comerciales en el 16,3% en América Latina y el Caribe si los países de la región implementaran plenamente dicho Acuerdo.

 

* Julien Gourdon es experto en Política Comercial, División de Desarrollo del Directorio de Comercio y Agricultura de la OCDE.

** Przemyslaw Kowalski es economista senior de la OCDE experto en comercio.




[1] Véase: OCDE. Promoting Productivity for Inclusive Growth in Latin America. París: OCDE, 2016. Disponible en: <http://bit.ly/2rkPeHl>.

[2] Véase: OCDE. Interconnected Economies: Benefiting from Global Value Chains. París: OCDE, 2013. Disponible en: <http://bit.ly/2qlK1RA>. Véase también: OCDE. Developing countries participation in global value chains and its implications for trade and trade-related policies. In: OECD Trade Policy Papers No. 179. París: OCDE, 2015. Disponible en: <http://bit.ly/2raMijp>. Véase también: OCDE. Diagnostic of Chile’s Engagement in Global Value Chains. París: OCDE, 2015. Disponible en: <http://bit.ly/2qqdgks>.

[3] Dichos indicadores se pueden consultar en: <http://bit.ly/1zMDQSL>.

[4] Véase la Nota del Directorio de Comercio y Agricultura de la OCDE (2015), disponible en: <http://bit.ly/2qLqLya>.

[5] Véase: Cadestin, C.; Gourdon, J.; Kowalski, P. Participation in Global value Chains in Latin America – Implications for Trade and Trade-related Policy. In: OECD Trade Policy Papers No. 192. París: OCDE, 2016. Disponible en: <http://bit.ly/2pQMm36>.

[6]Según los cálculos efectuados, las normas de origen equivalen de promedio a un arancel aduanero cercano al 9% para la importación de productos intermedios en el ámbito de los países firmantes del tratado de comercio. La cuantía promedio de los aranceles que gravan los productos intermedios con arreglo a la cláusula de nación más favorecida no supera el 9% en más del 60% de los países de América Latina.

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