¿Cómo evaluar integralmente las políticas comerciales?

21 Febrero 2000

Comprender la complejidad de las relaciones entre la política comercial y la sustentabilidad del desarrollo requiere de herramientas analíticas adecuadas. Sin ellas será difícil avanzar en un diálogo riguroso sobre las relaciones entre lo comercial, lo ambiental y lo social, y las respuestas políticas apropiadas.

En los últimos años, las metodologías de evaluación de impacto ambiental se han venido extendiendo más allá del análisis de proyectos para abarcar el estudio de las políticas mismas. Simultáneamente, se ha venido trabajando en el desarrollo de metodologías que buscan abordar de manera integral los aspectos ambientales, sociales y económicos delas políticas comerciales - las metodologías de evaluación de la sustentabilidad de las políticas comerciales (ES). Las formas, propósitos y resultados de estas metodologías son diversos, y el concepto se encuentra aún en un estadio temprano de su desarrollo. Pero su potencial valor como una herramienta para la toma de decisiones es muy grande, yen consecuencia su significancia política va en aumento.

Hay un número creciente de propuestas y experiencias en ES, aunque entre estas se mezclan enfoques de sustentabilidad con enfoques fundamentalmente ambientales, con un marcado predominio de estos últimos. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE) lleva ya varios años trabajando con un enfoque ambiental, y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)está liderando un esfuerzo similar en los países en desarrollo. La UE, en cambio, ha realizado una evaluación abarcativa de sustentabilidad de la próxima ronda de negociaciones comerciales multilaterales.

Por su parte, el gobierno de EE.UU. ha promulgado un Decreto Ejecutivo en el cual se manda la realización de evaluaciones de los impactos ambientales de los tratados comerciales, y ya promueve la adopción de este concepto en foros internacionales, como en el cuarto período de sesiones del Foro Intergubernamental de Bosques el pasado febrero, donde propuso, sin éxito, que se acordara la realización de evaluaciones de la sustentabilidad del comercio de productos del bosque. Canadá, también ha decidido hacer una evaluación ambiental de la próxima ronda de la OMC, como seguimiento a una evaluación recientemente culminada de la Ronda Uruguay.

También en América Latina hay avances, aunque menos vinculados ala formulación de políticas públicas. Así, la CEPAL ha desarrollado un trabajo de evaluación de las consecuencias ambientales de las políticas de liberalización económica de los últimos 10 años, en tanto que otras organizaciones han desarrollado estudios sectoriales (p.ej. maíz en México y minería en Chile). Más abajo se revisan estas iniciativas en mayor detalle.

Los países de América Latina mantienen en general una actitud cautelosa frente al desarrollo de evaluaciones de sustentabilidad en el plano internacional. Los temores que estas despiertan son los mismos que tiñen todo el debate internacional sobre comercio y desarrollo sostenible: el condicionamiento de las relaciones económicas internacionales por consideraciones ambientales y sociales. Siendo las ES un tema novedoso, es importante generar mayor debate en torno al concepto y sus peculiaridades, especialmente porque los países OCDE comienzan a impulsarlo más agresivamente, y porque hay en la región capacidad analítica y experiencia suficientes para generar propuestas y liderar el debate. Ese es el propósito de este número.

Preocupaciones

Este movimiento tiene su antecedente más claro en el pronunciamiento de la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (CDS) de 1994 sobre la importancia de desarrollar un marco para facilitarla evaluación de los impactos ambientales de las políticas comercial esa fin de promover el desarrollo sostenible, el cual a su vez está relacionada con el Principio 17 de la Declaración de Río sobre evaluaciones de impacto ambiental en general. La próxima reunión de la CDS en abril volverá a abordar el tema.

La creciente conciencia sobre las relaciones entre comercio y desarrollo sostenible ha acelerado la evolución del tema. La propuesta de lanzar una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales, hoy postergada indefinidamente, fue una coyuntura especialmente importante que intensificó el debate y generó la iniciativa de la UE y las decisiones de EE.UU. y Canadá mencionadas arriba.

Las ES pueden repercutir sobre el análisis político, las percepciones dela política comercial y las decisiones que se toman. Es por ello que el desarrollo de las metodologías de ES despierta un gran número de preocupaciones. A continuación pasamos revista de algunas de ellas.

¿Cuál debe ser el propósito de las ES?

No hay una definición aceptada de lo que es una ES, y por lo tanto tampoco hay consenso sobre sus propósitos. Una cosa sí parece estar clara: una ES debe servir para asegurar que no queden aspectos importantes fuera del proceso de toma de decisiones sobre política comercial y que se complemente el análisis económico tradicional con elementos que éste no contempla.

En el plano nacional, esto en principio no genera dificultades. En general se reconoce que las ES pueden informar el proceso de toma de decisiones, identificando los impactos sociales, ambientales y económicos de una política comercial, lo que permite anticipar las medidas que cada país puede tomar para minimizar los impactos negativos y potenciarlos positivos (por ejemplo asegurando la disponibilidad de financiamiento, la generación de tecnología, el fortalecimiento de capacidades, etc.). Las ES también pueden servir para mejorar la coordinación entre reparticiones gubernamentales, como los ministerios de comercio, medioambiente, finanzas y bienestar social.

Pero en el plano internacional, aún ese propósito resulta controvertido. Si se trata de evaluar los impactos de la política comercial sobre la sustentabilidad, ¿significa esto que la primera deberá ser condicionada según los impactos sobre la segunda? Y si no, ¿paraqué embarcarse en estos complejos, novedosos y poco explorados ejercicios? Estos cuestionamientos son característicos de los niveles de desconfianza que rodean la discusión sobre comercio y desarrollo sostenible en general. Si bien se rechaza la posibilidad de que las ES puedan servir para fijar estándares de ninguna naturaleza, se reconoce generalmente que tienen valor como herramienta analítica, especialmente para comprender las relaciones del comercio con la sustentabilidad del desarrollo.

(Cont...)

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