Vencer la malnutrición: la importancia de las políticas comerciales y de mercado

18 Octubre 2016

La Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, aprobada el año pasado en Nueva York, establece un compromiso innovador para todos los países: eliminar el hambre y “todas las formas de malnutrición” para el año 2030. El presente artículo examina cómo las políticas que afectan el comercio y los mercados son pertinentes para estos nuevos compromisos sobre hambre y malnutrición, analiza la evolución pasada y las tendencias previstas y examina diferentes medidas gubernamentales que podrían ser adoptadas en los próximos años.

¿Qué plantean los ODS en relación con la seguridad alimentaria y la agricultura sostenible?
El Objetivo 2 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) compromete a los Gobiernos a “poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible”.[1] A este objetivo le corresponden cinco metas específicas con sus plazos determinados.[2]

Las primeras dos metas se refieren al hambre y a la malnutrición. En la meta 2.1 de los ODS, los Gobiernos prometen “poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas… a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año” para 2030; mientras que en la meta 2.2, estos plantean “poner fin a todas las formas de malnutrición” y alcanzar las metas convenidas internacionalmente “sobre el retraso de crecimiento y la emaciación de los niños menores de 5 años y abordar las necesidades de nutrición de las adolescentes, las mujeres embarazadas y lactantes y las personas de edad”.

En el mismo punto, los Gobiernos también acordaron tres metas vinculadas con el apoyo a los productores de alimentos en pequeña escala y a grupos vulnerables. En la meta 2.3, estos declaran su propósito de “duplicar la productividad agrícola y los ingresos de los productores de alimentos en pequeña escala… mediante un acceso seguro y equitativo a las tierras, a otros recursos e insumos de producción y a los conocimientos, los servicios financieros, los mercados y las oportunidades para añadir valor y obtener empleos no agrícolas”. En la meta 2.4, los Gobiernos prometen aplicar prácticas agrícolas resilientes y asegurar la sostenibilidad de los sistemas de producción de alimentos; mientras que en la meta 2.5 se comprometen a mantener la diversidad genética y a promover el acceso equitativo a ella.

Los signatarios de los ODS también acordaron tres medios de implementación en los que se especifican las medidas que contribuirían a lograr los objetivos en esta área. El punto 2.a aborda la necesidad de “aumentar las inversiones… en infraestructura rural, investigación y servicios de extensión agrícola, desarrollo tecnológico y bancos de genes de plantas y ganado”. El punto 2.b aborda explícitamente el tema del comercio y urge a los Gobiernos a “corregir y prevenir las restricciones y distorsiones comerciales en los mercados agropecuarios mundiales”, haciendo referencia al mandato de la Ronda de Doha para el Desarrollo de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Por último, el medio de implementación 2.c establece que los Gobiernos deberán “adoptar medidas para asegurar el buen funcionamiento de los mercados de productos básicos alimentarios”.

Para alcanzar los objetivos de la Agenda 2030, los Gobiernos deberán concentrarse en combatir todos los aspectos de la “triple carga de la malnutrición”: la desnutrición, el enfoque tradicional para combatir el hambre; las deficiencias de micronutrientes o hambre oculta; y la sobrenutrición, que da lugar a problemas como la obesidad y la diabetes.

Por último, las compromisos correspondientes a otros objetivos también exigen a los Gobiernos la adopción de políticas y reglas que afectan al comercio y a los mercados, con consecuencias significativas para la alimentación y la seguridad nutricional. Si bien podría decirse que todos los objetivos son pertinentes, algunos son especialmente relevantes, tales como los referentes a la pobreza, la educación, la igualdad de género, la energía, el empleo y la reducción de las desigualdades.

¿Qué plantean los ODS en relación con el comercio?
La Agenda 2030 deja claro que el comercio es un medio para alcanzar objetivos más amplios, y no un fin en sí mismo. Adopta una visión positiva del comercio internacional y urge a los Gobiernos a tomar medidas con el fin de mejorar el funcionamiento de los mercados mundiales.

En particular, la meta 17.10 compromete a los países a “promover un sistema de comercio multilateral universal, basado en normas, abierto, no discriminatorio y equitativo en el marco de la Organización Mundial del Comercio”. La declaración también se refiere a la importancia de concluir las negociaciones en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo, aunque en la pasada Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Nairobi tres meses después, los miembros reconocieron que no existe consenso en cuanto a la ratificación del mandato de Doha.

No obstante lo anterior, la Conferencia Ministerial estableció un marco para eliminar las subvenciones a las exportaciones agrícolas, junto con otras disciplinas relativas a las medidas que tienen un efecto equivalente, tal como se plantea en el punto 2.b de los ODS. Otros tipos más importantes de distorsión comercial, como las medidas de ayuda interna para bienes agrícolas, deberán abordarse plenamente mediante normas internacionales.

Las políticas y normas comerciales pueden ayudar a los Gobiernos a alcanzar las metas de la Agenda 2030, tal como el compromiso de duplicar la productividad agrícola y los ingresos de los pequeños productores mediante el acceso a los mercados, la creación de oportunidades para la generación de valor añadido y la creación de empleos agrícolas (meta 2.3 de los ODS). Sin embargo, aunque los nuevos objetivos plantean explícitamente que afrontar las restricciones y las distorsiones comerciales en los mercados agrícolas mundiales sería de gran ayuda, las medidas para cumplir estos nuevos compromisos que afectan los mercados no agrícolas podrían ser de igual importancia para lograr la seguridad alimentaria y nutricional.

Los Gobiernos necesitarán, por ejemplo, abordar los desafíos en materia de políticas comerciales en el sector pesquero (véase objetivo 14 de los ODS), así como las distorsiones que afectan los mercados de los insumos agrícolas como fertilizantes, semillas, maquinarias y energía. Además, deberán tratar los servicios como los mercados de créditos, los seguros agropecuarios, el transporte y la logística y considerar las políticas comerciales que afectan los mercados laborales tanto en áreas rurales como urbanas y aquellas que atañen al comercio de los bienes manufacturados.

Otros compromisos de los ODS también podrían afectar el comercio y los mercados, lo que es susceptible de acarrear dificultades para lograr el objetivo 2 de los ODS. Cabe destacar aquellos en materia de propiedad intelectual, ayuda para el comercio, reforma de las subvenciones a los combustibles fósiles, pesca y países menos adelantados.

¿Continuarán los avances en la mejora de la nutrición?
Los Gobiernos han logrado una rápida evolución, aunque desigual, en la lucha por erradicar el hambre, lo que se traduce en alrededor de 200 millones menos de personas subalimentadas en los últimos años. Sin embargo, los logros recientes en cuanto a la reducción de las deficiencias de micronutrientes han sido muy lentos como para poner fin a la malnutrición para 2030, mientras que el sobrepeso y la obesidad han empeorado.

Los avances en la disminución de la subnutrición han sido importantes en Asia, especialmente en China. Por el contrario, actualmente en África hay casi una cuarta parte más de personas subalimentadas que a principios de los años noventa, a pesar de la caída del porcentaje total de personas subalimentadas.

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) estima que en el mundo hay unos 800 millones de personas subalimentadas, de las cuales 98% viven en países en desarrollo, principalmente en Asia (512 millones) y en África (230 millones). Debido a la rápida evolución en el combate contra el hambre, en América Latina existen solamente 34 millones de personas en estado de subnutrición.

Mientras tanto, los indicadores de deficiencia de micronutrientes, como la prevalencia de anemia en las mujeres y en niños menores de cinco años, se mantienen altos. En América Latina, por ejemplo, más de un tercio de los niños menores de cinco años han sufrido de anemia entre 2010 y 2011. Aun cuando estos indicadores sugieren que los porcentajes han disminuido en las últimas dos décadas, los avances se producen muy lentamente si se toma en consideración que los Gobiernos se comprometieron a eliminar todas las formas de malnutrición para 2030.

Por último, los datos sobre la prevalencia de la obesidad y el sobrepeso entre los adultos indican que no ha habido disminución en ninguno de los más de 190 países que disponen de datos. Un aumento en la demanda de comida preparada en el consumo de alimentos en particular ha implicado una expansión de la comida rápida y de los alimentos altamente procesados, lo que parece tener una correlación con los problemas de salud asociados con la sobrenutrición y las enfermedades no contagiosas.

¿Cómo están cambiando los mercados agrícolas y alimentarios?
La mejora en el funcionamiento de los mercados agrícolas y alimentarios será un aspecto esencial para asegurar el logro de los nuevos compromisos adquiridos por los Gobiernos, especialmente aquellos relacionados con la subnutrición, que afecta de manera desproporcionada a las poblaciones rurales en países de bajos ingresos. Se estima que actualmente en las pequeñas granjas se concentra la mitad de las personas que padecen hambre en el mundo, lo que sugiere que el desarrollo rural y agrícola es un punto clave para lograr los ODS.

Muchos de los países en desarrollo dependen cada vez más de las importaciones de alimentos para cumplir con la creciente demanda debido al crecimiento de las poblaciones urbanas y al aumento de los ingresos promedio. Mientras que muchos de estos intercambios comerciales se producen entre países en desarrollo, las exportaciones de los países menos adelantados han aumentado más lentamente.

Sin embargo, las importaciones de alimentos representan una porción decreciente de las exportaciones totales de mercancías en los países en desarrollo en forma conjunta, así como en los países menos adelantados. La tendencia indica que, en general, el costo de las importaciones de alimentos es cada vez más asequible para estos países colectivamente.

Al mismo tiempo, las políticas comerciales y agrícolas han cambiado en las últimas décadas. Algunos países desarrollados, como aquellos de la Unión Europea, que antes otorgaban cuantiosas subvenciones al sector agrícola, han disminuido este apoyo o han adoptado formas de apoyo que distorsionan menos el comercio.

Mientras tanto, varios países en desarrollo grandes, incluso aquellos que históricamente gravaban la agricultura, han adoptado medidas para apoyar la producción interna. Las inversiones en el sector agrícola en muchos de los países en desarrollo más pobres, no obstante, se mantienen bajas y los Gobiernos no logran cumplir con los objetivos que declararon en materia de suministro de bienes públicos.

Asimismo, se han reducido los aranceles de los productos agrícolas en todas las regiones del mundo debido a una liberalización unilateral y al impacto de los acuerdos comerciales preferenciales. Sin embargo, los aranceles y las barreras no arancelarias siguen siendo significativos para una serie de bienes agropecuarios sensibles como la carne de res, los productos lácteos, el arroz y el azúcar.

En lo que concierne a la industria pesquera, si bien cerca del 40% de los productos del sector pesquero y de la acuicultura se comercializan internacionalmente, la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, así como las subvenciones perjudiciales afectan negativamente la producción y el comercio en este sector.

En estas condiciones y en condiciones normales de operación, la FAO y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estiman que la cantidad de personas subnutridas caerá cerca de un 20% en las próximas décadas. No obstante, quedarán más de 600 millones de personas en estado de subnutrición, de las cuales 220 millones estarán en África subsahariana. Estas proyecciones implican que los Gobiernos tendrán que cambiar las políticas actuales para alcanzar la meta acordada de hambre cero para 2030 y adoptar medidas para reducir las deficiencias nutricionales, el sobrepeso y la obesidad.

Aunque los precios de los alimentos han caído después de un crecimiento inusual en los últimos años, se puede decir que muchos países pobres siguen siendo vulnerables a las crisis económicas repentinas, en especial si, tal y como lo sugiere la evidencia, los fenómenos meteorológicos extremos son más frecuentes e intensos.

Un análisis de OCDE-FAO indica que la producción y el consumo aumentarán en el mediano plazo. Sin embargo, se espera que en África el consumo de arroz, trigo, aceites vegetales y azúcar crezca más rápido que la producción, mientras que se prevé que América Latina continúe produciendo más semillas oleaginosas, carne, frutas y hortalizas de lo que la región consume.

Mientras que los Gobiernos en muchos países en desarrollo tienen un margen de acción considerable para impulsar la productividad agropecuaria sostenible, se calcula que el incremento de los intercambios comerciales cobre una mayor importancia a fin de asegurar que los países puedan dar respuesta a la creciente demanda en el futuro.

¿Qué pueden hacer los Gobiernos?
Las políticas nacionales y las normas mundiales que afectan el comercio y los mercados se volverán pertinentes a medida que los responsables de formular estas políticas se propongan lograr los ODS. Sin embargo, los Gobiernos se verán en la necesidad de moverse rápidamente para garantizar que el desafío se cumpla a tiempo.

Los Gobiernos ya pueden tomar medidas en virtud de las normas globales comerciales vigentes con el fin de impulsar la productividad agrícola y aumentar los ingresos en las zonas rurales. Las inversiones en bienes públicos, como el control de plagas y enfermedades, investigación, infraestructura básica, otorgamiento de títulos de propiedad de tierras o servicios de asesoría agrícola están permitidas sin limitaciones bajo las normas de la OMC.

En relación con otras áreas, como la ayuda interna a la producción agrícola, las subvenciones a la industria pesquera o el acceso a los mercados agrícolas, los Gobiernos deberán comenzar ya mismo a definir sanciones internacionales significativas. Las reformas de la política comercial que tienen como objetivo mejorar las oportunidades de empleo y aumentar los ingresos podrían dirigirse a los grupos de población que carecen de seguridad alimentaria. Se necesitará también planificación anticipada y recursos internacionales adicionales si los Gobiernos van a colaborar a nivel internacional a fin de financiar el suministro de ayuda alimentaria para los consumidores de escasos recursos y redes de seguridad alimentaria basadas en el índice de pobreza, con el objetivo de mejorar el acceso económico a los alimentos sin que esto afecte adversamente el funcionamiento de los mercados.

Es muy probable que en el futuro cobren más importancia las políticas comerciales eficaces para atenuar la volatilidad de los mercados mundiales, como mejores reglas mundiales en relación con las restricciones a las exportaciones con el fin de evitar los aumentos de precios repentinos que perjudiquen a los consumidores en países pobres que importan alimentos.

Al mismo tiempo, las metas planteadas en la Agenda 2030 solo pueden realizarse si los Gobiernos se proponen afrontar los asuntos más difíciles, como corregir y prevenir las distorsiones del comercio en el área de la ayuda interna otorgada a la producción agrícola. En la OMC, muchos negociadores han identificado este problema como un aspecto que podría ser abordado en la próxima Conferencia Ministerial de la organización en 2017, a pesar de las dificultades históricas que se han presentado para avanzar en esta área.

Si bien los responsables de formular las políticas se pueden sentir intimidados por la magnitud de la tarea que tienen por delante, los avances recientes en materia de subvenciones a las exportaciones agrícolas indican que el éxito progresivo es viable y realista. Los funcionarios de Gobierno tienen la oportunidad de tomar medidas concretas para asegurar que mercados más sostenibles y justos contribuyan a lograr el objetivo de poner fin al hambre y la malnutrición.[3]


[1] En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, los Gobiernos definieron el concepto de seguridad alimentaria como la “situación que existe cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”.

[2] Las metas pueden considerarse como un medio para materializar progresivamente el derecho a la alimentación, así como una base para alcanzar y superar otros objetivos que los Gobiernos han establecido colectivamente, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio y las metas acordadas en la Cumbre Mundial sobre Alimentación de 1996.

[3] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Díaz-Bonilla, E. & Hepburn, J. (2016). Trade, Food Security, and the 2030 Agenda. Ginebra, Suiza: ICTSD.

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