Una evaluación del Paquete de Agricultura de Nairobi

24 Febrero 2016

Los negociadores comerciales en Ginebra siguen buscando descifrar la forma en que los mercados agrícolas se verán afectados por las medidas incluidas en el paquete convenido el pasado diciembre, en la Décima Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), celebrada en Nairobi, Kenia.

Con dicho acuerdo, los miembros de la OMC avanzaron en la resolución de varios problemas que llevaban un tiempo considerable en la agenda del comercio agrícola global, aunque muchos otros quedaron en el tintero.

Eliminación de las subvenciones a la exportación
Uno de los principales resultados de la reunión ministerial fue el avance en las subvenciones a la exportación agrícola y en otras medidas ligadas a la “competencia de las exportaciones” con efectos similares. Y aun cuando se podría considerar que su impacto es limitado, dado que muchas de estas subvenciones ya se han eliminado en la práctica, su valor reside en los límites a reincidencias futuras.

Desde tiempo se ha culpado a este tipo de instrumentos por el daño que sufren los agricultores a través de la imposición de precios a los productos agrícolas en los mercados globales. De hecho, ya en la Sexta Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Hong Kong en 2005, los ministros habían decidido eliminarlos en un periodo de ocho años.

Desde entonces, las reformas a las políticas agrícolas han constatado cómo estas subvenciones se han vuelto redundantes en algunos de los países más ricos que solían depender de ellas para colocar el excedente de su producción en mercados externos. No obstante lo anterior, el desmantelamiento de los esquemas de apoyo a los precios de mercado en la Unión Europea facilitó a los miembros de la OMC cerrar el acuerdo planteado en diciembre.

Aunque el paquete de Nairobi compromete a los países desarrollados a abandonar de forma inmediata las subvenciones a la exportación, una nota al pie incluye una excepción en la que se permite que los pagos sigan aplicándose a productos lácteos, carne de cerdo y procesados hasta el año 2020. Los países que busquen adoptar esta cláusula deberán aceptar, entre otros, que no aumentará la cantidad de productos que se beneficiarían del apoyo, ni comenzarán a subsidiar exportaciones a nuevos mercados o productos y además deberán comprometerse a no subvencionar sus exportaciones a países menos adelantados (PMA).

Los países en desarrollo tendrán que reducir progresivamente sus propias subvenciones para fines de 2018, aunque cuentan con cinco años adicionales para ciertas subvenciones a la exportación que cubran costos de comercialización y transporte. Debido a que los esquemas de apoyo a los precios de mercado han cobrado importancia para unos cuantos países en desarrollo de gran tamaño, a la larga la cláusula podría ser esencial para proteger a los agricultores de los países más pobres de los excedentes de productos agrícolas no deseados y generados en otras partes del mundo.

Créditos a la exportación y empresas comerciales del Estado
Con el acuerdo, Estados Unidos aceptó nuevas disciplinas para los créditos a la exportación, garantías de créditos a la exportación y programas de seguro, mismas que de forma efectiva circunscriben la práctica de dicho país de otorgar a un periodo máximo de reembolso de 18 meses para el apoyo a la financiación de las exportaciones. Al día de hoy, los cereales y las oleaginosas se encuentran entre los productos que más se han beneficiado de este tipo de subvenciones.

El resultado obtenido en Nairobi también incluye nuevas disciplinas para empresas comerciales del Estado, aunque se les pide a los miembros de la OMC que no las usen para eludir otras disciplinas a las subvenciones a la exportación u otros compromisos pactados en la decisión de Nairobi.

Si bien la información de la Secretaría de la OMC revela que China e India operan un gran número de empresas estatales de este tipo, dichas economías también participan en mercados específicos de materias primas en países desarrollados, tales como Australia y Nueva Zelanda.

Ayuda alimentaria internacional: ayuda en especie y monetización regulada
La 10º Conferencia Ministerial también produjo una decisión ministerial concerniente a la ayuda alimentaria y se determinaron nuevos principios que los países deben acatar.

El acuerdo es una continuación de los esfuerzos previos de la OMC para asegurar que la ayuda se encuentre disponible en casos de emergencias humanitarias, sin ser efectivo como una subvención a la exportación disfrazada.

Según el acuerdo, la ayuda alimentaria debe partir de la necesidad, otorgarse de forma total como donación, no estar vinculada a la exportación comercial de productos agropecuarios o de otros bienes y servicios ni a objetivos de desarrollo de mercados de los países donantes.

Cabe señalar que durante la reunión ministerial circuló un borrador que despertó la preocupación de las agencias humanitarias y de otros defensores de la efectividad de la ayuda, debido al modo no vinculante y “aspiracional” en la que se escribieron los nuevos compromisos. Sin embargo, los cambios hechos al texto durante la etapa final de las negociaciones pudieran haber calmado algunas de las preocupaciones.

En el acuerdo se establece que los Gobiernos no deben ofrecer ayuda alimentaria internacional en especie en situaciones en las que se dañe la producción local o regional.

También se define que la ayuda alimentaria puede monetizarse –o venderse para reunir dinero para proyectos de desarrollo– “únicamente cuando se pueda demostrar que la monetización es necesaria” y se requiere llevar a cabo un análisis de mercado antes de que cualquier alimento se venda de esta forma.

Acceso preferencial al mercado del algodón para los PMA
En una decisión independiente de Nairobi se negociaron los resultados sobre el algodón, que en 2008 había sido descrito como una “prueba de fuego” para el compromiso de los miembros con el desarrollo en las negociaciones comerciales.

Con el acuerdo, los países desarrollados se comprometen a dar acceso a los mercados de algodón y de productos de algodón sin aranceles ni contingentes a favor de los PMA “en la medida prevista en sus respectivos arreglos comerciales preferenciales”. Los países en desarrollo que se declaren en posición de hacerlo, entre ellos China, otorgarían la misma concesión.

Aunque fue un avance para los productores de algodón de los PMA, el acuerdo parece haber dejado abierta la posibilidad de que este nivel de acceso a mercado también termine revocándose si los países que otorgan las preferencias así lo deciden.

Con el acuerdo sobre algodón pactado en Nairobi se le exige a los países desarrollados que implementen sus compromisos de competencia de exportación algodonera de forma inmediata; por otro lado, los países en desarrollo tendrán hasta enero de 2017 para hacerlo.

De acuerdo a la información de la Secretaría de la OMC, ningún país estaría utilizando subvenciones a la exportación del algodón. Sin embargo, esta información podría deberse al retraso en las notificaciones a la OMC sobre la aplicación de subvenciones a la exportación en productos agrícolas, lo que ciertamente podría significar que la información disponible no revela con precisión el alcance total del apoyo en esta materia. Los países cuentan con un techo de US$ 60 millones para este concepto en sus partidas presupuestarias combinadas.

El acuerdo, sin embargo, no trata con detenimiento un tema que los países algodoneros han resaltado en repetidas ocasiones en los últimos años: la ayuda interna con efectos de distorsión en el comercio. Los delegados de comercio familiarizados con las negociaciones de Nairobi han señalado que son las diferencias entre los países desarrollados y los grandes países en desarrollo las que han evitado los avances en el tema.

Al respecto, un estudio de ICTSD de 2015 reveló que la Ley Agrícola de Estados Unidos podría reducir casi 7% los precios del algodón a escala mundial. Por su parte, los esquemas de apoyo en China han generado una masiva acumulación de producto, aumentando los temores de que una liberación repentina también podría empujar los precios a la baja y afectar a los productores de los países más pobres.

Existencias públicas: ¿una solución permanente?
En la conferencia de Nairobi, los ministros reafirmaron su compromiso por negociar una “solución permanente” para las existencias públicas de alimentos con fines de seguridad alimentaria y así como decisiones previas bajo las cuales los miembros se comprometen a abstenerse de presentar diferencias comerciales sobre subvenciones agrícolas bajo las normas de la OMC hasta que se llegue a un acuerdo duradero.

Los países en desarrollo integrantes de la coalición G-33, bajo la coordinación de Indonesia, pero con un fuerte apoyo de India, argumentaron que la forma en que se calculan las subvenciones agrícolas en la OMC no toma en cuenta el efecto de la inflación de los precios que se ha registrado desde que se establecieron los precios de referencia en el organismo multilateral hace más de 20 años.

Entretanto, los países exportadores no han querido excluir la compra de alimentos a precios administrados de la contabilidad de la “caja ámbar” de la OMC, pues temen que si lo hacen se permita que los países ofrezcan apoyos ilimitados a la agricultura con efectos de distorsión del comercio.

El compromiso ha resultado ser una tregua incómoda que, en realidad, no ha satisfecho a ninguno de los miembros involucrados y podría incluso decirse que ha hecho poco para establecer una base equitativa y predecible que determine la medida en que las subvenciones podrían distorsionar el comercio y los mercados agrícolas.

Al día de hoy, las negociaciones han buscado hacer frente a este problema a través de una vía independiente, aunque hasta ahora esta no ha rendido frutos.

Mecanismo de salvaguardia especial
Otra de las demandas del G-33 –un mecanismo de salvaguarda especial que los países en desarrollo puedan utilizar para elevar los aranceles de forma temporal en caso de un aumento repentino de los volúmenes de importación o una caída de precios– conllevó a un compromiso para futuras negociaciones en sesiones específicas del comité de agricultura de la OMC.

Los integrantes del G-33 recordaron que, a diferencia de muchos países desarrollados, ellos se han enfrentado a varias dificultades para aprovechar una de las salvaguardias existentes en el artículo 5 del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC.

Los países exportadores de productos agrícolas, por su parte, insistieron en que el mecanismo de salvaguardia especial solo podría negociarse dentro de un acuerdo de acceso a mercado más amplio. Sin embargo, esto no se trató en Nairobi debido a las arraigadas diferencias entre los miembros de la OMC en dicha materia.

Desde que las negociaciones comerciales dentro de la OMC se enfrentaron a algunos problemas en 2008, muchas de las principales naciones participantes en el comercio internacional han buscado la apertura del mercado, principalmente a través de negociaciones preferenciales bilaterales y regionales, tales como el Acuerdo de Asociación Transpacífico y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión.

La naturaleza de las concesiones hechas para el acceso a mercado en los acuerdos mencionados, además de las nuevas normas, probablemente planteará los parámetros de las negociaciones comerciales multilaterales a futuro, incluyendo áreas ligadas a las cláusulas de salvaguardias a las que los países más pobres pueden acogerse para proteger a sus productores nacionales de la volatilidad de los mercados globales.

Conclusión
En general, podría decirse que la conferencia celebrada en Nairobi le permitió a los Gobiernos abordar, sin desmerecer la relevancia del conjunto, una pequeña, pero significativa parte de la agenda de comercio internacional concerniente a alimentos y agricultura, dejando muchos asuntos sin resolver. Entre estos, temas importantes para muchos países latinoamericanos, tales como la ayuda interna a la agricultura con efectos de distorsión en el comercio y las mejoras en el acceso a mercado.

En términos concretos, los negociadores lograron obtener concesiones específicas con las que se puede contribuir a formar mercados globales más equitativos y sostenibles para alimentos y bienes agrícolas, incluyendo asuntos pendientes ligados a las subvenciones a la exportación, ayudas alimentarias y algodón. La clave para determinar su efecto en una escala mundial podría ser la forma en que los Gobiernos implementen estos compromisos.

No obstante lo anterior, los miembros de la OMC tienen una serie de problemas sin resolver que van en aumento y necesitan enfrentarlos, tales como la ayuda interna y el acceso a mercado. Mientras los negociadores buscan hacer avances dentro del nuevo entorno de negociación, será esencial una sólida comprensión del panorama cambiante en el comercio agrícola a fin de ayudarlos a avanzar en ese camino. 

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