TTIP: ¿hacia el caos de otro paradigma comercial?

22 Diciembre 2016

En el primer día de su presidencia, el 20 de enero de 2017, Donald Trump emitiría un aviso sobre la intención de retirar a Estados Unidos (EE.UU.) del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés). “Este acuerdo es un desastre“, comentó en su mensaje sobre las prioridades para los primeros 100 días de su mandato. “En su lugar, negociaremos tratados bilaterales que traerán nuestro trabajo a casa”. Esta declaración podría ser el primer acto de un nuevo orden económico mundial soñado por el multimillonario estadounidense. Uno en el que la soberanía nacional tiene precedencia sobre la búsqueda de soluciones multilaterales que impliquen la regulación y preeminencia de los organismos supranacionales.

En el corto plazo, otra interrogante se alza para la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés), acuerdo en negociación entre EE.UU. y la Unión Europea (UE): ¿servirá dicho acuerdo a la presidencia de Trump o como el TPP se unirá al club de tratados comerciales firmados, pero nunca ratificados?

Este artículo ofrece una breve evaluación de la relación de comercio e inversiones transatlánticas y delinea los acuerdos comerciales preferenciales (ACP) que se han celebrado entre EE.UU. y los Estados miembros de la UE. El presente análisis también describe la naturaleza de los conflictos derivados de dichos acuerdos, así como el enfoque particular de reforma en las negociaciones del TTIP.

¿Tiene Donald Trump una doctrina particular sobre comercio internacional?
El proteccionismo comercial fue uno de los emblemáticos argumentos del candidato Trump. Sus declaraciones, en muchos casos, fueron radicales y amenazó con imponer derechos punitivos sobre las importaciones de China (45%) y México (35%), para desgarrar los acuerdos de libre comercio existentes, comenzando con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y retirando a su país de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Sin embargo, no se puede hablar realmente de un programa. De hecho, sus escritos son menos radicales que sus declaraciones y su primer discurso como presidente electo fue considerablemente moderado. Su posición es mayormente proteccionista, en particular contra China y, en menor medida, hacia México, pero carece de coherencia y actualmente es muy difícil decir en qué medida intentará aplicarla.

Para las economías de la región de Asia-Pacífico, los grandes ganadores de la globalización, el viento que sopla en el escenario del comercio internacional es la peor de las amenazas. Sus líderes, quienes no se perdieron la reunión anual del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico, celebrada en noviembre en Lima, Perú, y que representan más de la mitad del comercio mundial, juraron solemnemente en su declaración final “luchar contra cualquier forma de proteccionismo”.

Naturaleza y volumen actual de los flujos de IED de la UE y EE.UU.
Los flujos transfronterizos de inversión extranjera directa (IED) entre EE.UU. y la UE representan el 17%, aproximadamente, de los flujos de IED a nivel global. Mientras que la relación que hay entre EE.UU. y la UE proporciona el mayor volumen de existencias de IED que poseen los inversionistas en el territorio de la contraparte, existe una relación asimétrica debido a que los inversionistas de la UE tienen casi el doble, sobre la base de la proporción, de entrada de flujos de IED en EE.UU., en comparación con los flujos de IED que van desde EE.UU. hacia la UE. Esta última tiene, principalmente, inversiones en los sectores manufactureros, financieros y de seguros y servicios profesionales. Esto podría sugerir, en un nivel muy general, que los inversionistas de la UE en relación con los de EE.UU. podrían verse más afectados por las protecciones a la inversión y los procesos de arbitraje de diferencias inversor-estado (ISDS, por sus siglas en inglés) en el TTIP.

Naturaleza de los ACP y los conflictos transatlánticos
En lo que respecta a los ACP, EE.UU. tiene relativamente pocos tratados bilaterales de inversión (TBI) en vigor con los Estados miembros de la UE, a saber: Bulgaria (1992), República Checa (1991), Estonia (1994), Letonia (1995), Lituania (1998), Polonia (1990), Rumania (1992), Eslovaquia (1991) y Croacia (1996). Los nueve TBI contienen cláusulas sobre ISDS y protecciones sustantivas comunes al modelo TBI de EE.UU. Puesto que estos ACP serán absorbidos por el TTIP, sería interesante saber en qué aspectos la propuesta de la UE se aparta del modelo TBI de EE.UU.

Los inversionistas estadounidenses y de la UE son, en relación con los inversionistas de otros países, usuarios frecuentes del sistema ISDS. Combinados, estos inversionistas representan el 75% del número global de demandas conocidas de ISDS. Los Estados miembros de la UE representan más del 50% de todas las demandas. Los inversionistas estadounidenses, por su parte, han presentado 11 demandas contra los Estados miembros de la UE, en particular contra Polonia (4), Rumania (3), República Checa (1), Estonia (2) y Eslovaquia (1). Estos 11 casos constituyen una proporción muy baja, solo el 8%, de todas las demandas iniciadas por los inversionistas estadounidenses. Además, aunque se han iniciado 15 casos en total contra EE.UU., ninguno de estos fue iniciado por un inversionista de un Estado miembro de la UE.

Estas estadísticas indican una mayor proporción de casos presentados por inversionistas estadounidenses en contra de los Estados miembros de la UE. Sin embargo, teniendo en cuenta que solo existen nueve acuerdos en vigor, estas estadísticas deben compararse con las cifras globales, contrastando el número total de demandas de inversionistas presentadas por ciudadanos de los EE.UU. al total de demandas de inversionistas de la UE. El resultado de este análisis indica que los inversionistas de los Estados miembros de la UE han presentado más demandas (402) en proporción a los inversionistas de EE.UU. (136). Un factor a tomar en cuenta es que las obligaciones sustantivas pueden diferir, lo que puede proporcionar más incentivos para que algunos inversionistas inicien más demandas que otros. A nivel general, los sectores que han sido objeto de controversias incluyen los recursos naturales y la energía, la agricultura, la construcción y la infraestructura, las telecomunicaciones, los servicios financieros, el turismo, el suministro de agua, el manejo de residuos y los medios de comunicación.

Instantánea del TTIP: el capítulo sobre inversiones
No es claro qué metodología y estudios empíricos ha empleado la UE para formular el texto del TTIP. No es claro si la UE investigó si industrias sensibles se verían afectadas negativamente al proporcionar protecciones sustantivas y de procedimiento a los inversionistas estadounidenses. No es claro tampoco sobre qué aspectos o trato los inversionistas de la UE buscaron protección. Lo que sí se sabe es que después de solo seis meses, el proceso formal de negociación se suspendió repentinamente para que la Comisión Europea solicitara observaciones sobre el capítulo de inversiones.

Estas observaciones fueron formuladas por el público en general, en lugar de ser dirigidas por determinados inversionistas de la UE. Si bien los resultados de la encuesta demuestran un escepticismo significativo con respecto al proceso de ISDS, un análisis posterior reveló que solo 126 corporaciones y asociaciones comerciales fueron incluidas en las 149.000 respuestas y solo el 0.5% del total afirmó tener una inversión extranjera en EE.UU.

Tras la encuesta pública, la Comisión Europea cambió su postura. El mecanismo de arbitraje ahora pasó de estar “bajo consideración” a estar “en recomendación”. La Comisión plantea que los tribunales del sistema de ISDS pueden tomar decisiones incorrectas y no existe un mecanismo de apelación. La comisaria de Comercio de la UE, Cecilia Malmström, declaró posteriormente que el anterior sistema llevó a una “fundamental falta de confianza” y como tal, “se requería de un sistema nuevo y transparente”. En julio de 2015, la Comisión Europea publicó un proyecto de propuesta de un capítulo de Inversiones. Sin embargo, al revisar los documentos publicados en los meses posteriores a la publicación de su documento conceptual de mayo de 2015, no está claro cómo la idea y el diseño de un tribunal de apelación formalmente formó parte del proyecto del capítulo de inversiones publicado en julio. El 12 de noviembre de 2015, la parte final (secciones 2 y 3 del capítulo de inversiones) fue ligeramente revisada y presentada formalmente y luego fue transmitida a EE.UU. para su aprobación.

Hacia adelante
Siguiendo la inconsistencia de Donald Trump, su discurso proteccionista se podrá traducir de una u otra manera. La primera víctima es el TPP. La negociación del TTIP también podría considerarse abandonada. Si no ha sido posible hacer progresos sustanciales en el período reciente, ¿qué se puede esperar de una negociación entre Europa, que se encuentra en medio de una parálisis institucional y EE.UU., con una actitud agresivamente proteccionista?

Dado que la conducción de las políticas de comercio exterior es una prerrogativa del Congreso, uno podría estar tentado a creer que el presidente tiene relativamente poco poder en esta área y no sería capaz de implementar estas amenazas. Este no es el caso en la práctica, esencialmente porque el presidente está a cargo de la conducción de la política exterior y puede aprovecharla para tomar diversas medidas sobre la base de la seguridad, urgencia o amenaza nacional.

Es probable que estas acciones sean cuestionadas, pero el presidente puede actuar rápida y firmemente, mientras que el cuestionamiento de sus acciones serían necesariamente inciertos y lentos. Los daños comerciales y políticos se consumirán en gran medida antes de que se pueda concluir un procedimiento jurídico interno. Por otra parte, salir de un acuerdo comercial no es en absoluto tan complicado como salir de la UE.

Esencialmente, los acuerdos comerciales, incluidos los del Acuerdo General sobre Aranceles de Aduana y Comercio de la OMC y los que luego dieron lugar a la propia OMC, son intercambios de compromisos entre países asociados. La revocación de estos compromisos no es imposible y los acuerdos de libre comercio suelen incluir cláusulas de revocación. Sería erróneo, por tanto, pensar que el presidente electo Trump tendrá sus manos atadas en asuntos comerciales por razones institucionales o legales.

Estamos entrando en una nueva era de relaciones comerciales internacionales donde el líder ya no será EE.UU. Sin embargo, es demasiado pronto para que China pueda desempeñar dicho papel, aunque el centro gravitacional del mundo del comercio se ha trasladado definitivamente a Asia, donde Japón, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, China, Corea del Sur y tal vez India representarán ahora las economías más grandes.

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