Subvenciones a la pesca: estado actual y perspectivas para su efectiva regulación internacional

18 Octubre 2016

Desde hace décadas, la conservación y sostenibilidad de los recursos marinos ha ganado relevancia, generando discusiones en diversos foros internacionales. En 1992, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) resaltó el efecto de las subvenciones a la pesca en la sostenibilidad de los recursos marinos en el mundo. Ese mismo año, la Organización de las Naciones Unidas instó a “eliminar o reducir la subvenciones que no se ajusten a los objetivos del desarrollo sostenible” y a “reformar las estructuras existentes de incentivos económicos y fiscales para alcanzar los objetivos del medio ambiente y el desarrollo”.

Se ha reconocido, además, que las subvenciones pesqueras también tienen efectos en el comercio. En 1997, Australia, Estados Unidos, Filipinas, Islandia y Nueva Zelandia reconocieron que la reducción de las subvenciones a la pesca podría beneficiar al comercio, al desarrollo y al medioambiente, por lo que en 2001 en la Declaración de Doha, los ministros de Comercio acordaron aclarar y mejorar las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) aplicables a las subvenciones a la pesca y en la Conferencia Ministerial de Hong Kong (2005) instaron a “fortalecer las disciplinas relativas a las subvenciones a la pesca, incluso mediante la prohibición de determinadas formas de subvenciones a la pesca que contribuyan al exceso de capacidad y la sobrepesca” señalando además que “deberá formar parte integrante de las negociaciones […] un trato especial y diferenciado apropiado y efectivo para los Miembros en desarrollo”.

Desde entonces, la FAO ha manifestado su preocupación por el tema en sus reportes sobre el estado mundial de la pesca y la acuicultura. Este año, la organización señala que las poblaciones pesqueras sobreexplotadas, agotadas y en recuperación han aumentado de 10% en 1974 a 31,4% en 2013, las poblaciones plenamente explotadas representaron el 58,1% en 2013, mientras que existe una tendencia a la baja de las poblaciones infraexplotadas, descendiendo del 40% en 1974 a 10,5 % en 2013.

A nivel mundial, la pesca desempeña un papel fundamental en la subsistencia de 56 millones de personas dedicadas directamente a la producción primaria de pescado. Además, existe un gran número de personas involucradas en actividades secundarias como la fabricación de redes y maquinaria, producción y suministro de hielo, construcción y mantenimiento de naves, empaquetado, distribución y comercialización, así como investigación y gestión del sector. Dicho de otro modo, por cada persona empleada en la producción primaria de pescado se generan alrededor de cuatro puestos de trabajo, a lo que se suman los 250 millones de empleados en toda la industria pesquera, implicando un medio de subsistencia para un aproximado de 660 a 880 millones de personas; es decir, cerca del 12% de la población mundial.

En América Latina y el Caribe (ALC), de los 600 millones de habitantes, 2 millones dependen directa e indirectamente de la pesca y la acuicultura. La relevancia del sector en ALC se encuentra además en el valor de la producción alimenticia de las capturas. De los US$ 136 millones en 2011 producidos en el mundo, US$ 11 millones pertenecen a la región. Si bien los productos pesqueros representan 1% de la producción mundial de carne, en ALC conforman el 21%.

A la luz de lo anterior, y desde un punto de vista bioeconómico, se presentan a continuación algunos elementos técnicos que deberían ser tomados en consideración por los Gobiernos para desarrollar disciplinas comerciales para las subvenciones a la pesca que incrementen los niveles de sobreexplotación y sobrecapacidad.

Subvenciones a la pesca: impacto y esfuerzos para su regulación internacional
Diferencias en las discusiones técnicas
Una revisión de la literatura acerca de las subvenciones a la pesca da cuenta de lo compleja que es su discusión. En primer lugar, no existe una definición internacional aceptada de “subvenciones a la pesca”, principalmente por estar sujeta a un constante debate político, por lo que su significado depende del enfoque del estudio. Sin embargo, se ha utilizado la aproximación de los estudios de la FAO,[1] el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Centro Pesquero de la University of British Columbia, entre otros.

Un segundo punto en el debate implica la relación entre las subvenciones a la pesca y la sobreexplotación de los recursos pesqueros marinos. Diversos estudios han intentado categorizar, cuantificar y evaluar la diversidad de las subvenciones pesqueras a nivel mundial. Entre estos destaca el proyecto “The Sea Around Us”, el cual busca realizar un “análisis integrado de los impactos de la pesca en los ecosistemas marinos, para diseñar políticas que puedan mitigar y revertir sus tendencias nocivas, garantizando los beneficios sociales y económicos de una pesca sostenible”. De igual manera, Sumaila (2006, 2009, 2010) sobre la base de criterios de sostenibilidad, estima el monto de las subvenciones otorgadas a la pesca en el mundo y los clasifica como subvenciones beneficiosas, que incrementan la capacidad de la pesca y ambiguas (ver tabla 1).

En 2009, Sharp y Sumaila incluyeron factores más específicos para calcular el monto que Estados Unidos ha gastado en subvenciones a la pesca entre 1996 y 2006. Ese mismo año, la unidad de estudios económicos pesqueros de University of British Columbia comprobó que existe una relación positiva entre la tendencia de la eficiencia pesquera y las capturas en las subvenciones a la pesca de cinco economías representativas: Japón, China, Corea del Sur, Taiwán y Filipinas, las cuales equivalen al 40% del total de subvenciones a la pesca otorgadas en el mundo.

Efecto de las subvenciones en los niveles de explotación de un recurso
Teóricamente, la presencia de las subvenciones disminuye los costos marginales de explotación lo que permite la provisión de una oferta artificial. Por ello es necesario comprender cómo el aumento de las capturas pesqueras incrementa la capacidad pesquera y si este aumento es explicado por las subvenciones a la pesca.

El modelo bioeconómico de Gordon-Schafer (1954) permite determinar cómo están relacionados el esfuerzo pesquero, los costos de explotación, el ingreso por venta de capturas y la tasa de reproducción de un recurso renovable sujeto a explotación. Schaefer (1954) define el equilibrio biológico como el stock de una cantidad determinada de peces cuando no hay crecimiento de la biomasa. Gordon (1954), por su parte, deriva la función de rendimiento e incorpora el componente económico. El modelo bioeconómico involucra un equilibrio tanto biológico como económico y toma en cuenta el nivel de extracción de los peces, ya que define el equilibrio como el punto donde el crecimiento máximo de peces es igual al nivel de extracción de la industria.

Los peces son un recurso renovable, por lo que si se controla su capacidad reproductiva, pueden dar rendimiento durante un periodo infinito; sin embargo, pueden agotarse si se sobreexplotan. En el caso de una actividad económica que depende de un recurso renovable, continuar produciendo cuando el nivel de rendimiento de la especie ha superado el máximo puede generar una pérdida de eficiencia económica.

En este contexto y bajo el modelo bioeconómico, una subvención pesquera tendrá el efecto, por un lado, de reducir los costos de producción permitiendo a la industria producir en un nivel de costos mayores a sus ingresos, por el otro, la industria se verá incentivada a aumentar su capacidad pesquera con lo cual ejercerá mayor presión sobre el recurso pesquero. Esta situación también tiene impacto sobre el comercio internacional, al permitir la exportación de productos pesqueros subvencionados en perjuicio de terceros mercados.

Esfuerzos por su regulación internacional
Complementando los esfuerzos de las negociaciones multilaterales para establecer disciplinas en el ámbito de las subvenciones a la pesca, los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas aprobados en setiembre de 2015 colocan como plazo 2020 para “prohibir ciertas formas de subvenciones a la pesca que contribuyen a la capacidad de pesca excesiva y la sobreexplotación pesquera, eliminar las subvenciones que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada y abstenerse de introducir nuevas subvenciones de esa índole”. Asimismo, reconocen que “la negociación sobre las subvenciones a la pesca en el marco de la Organización Mundial del Comercio debe incluir un trato especial y diferenciado, apropiado y efectivo para los países en desarrollo y los países menos adelantados”.

En octubre de 2015 concluyeron las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés), el cual incluye dentro del capítulo 20 sobre Medio Ambiente, disposiciones relativas a la prohibición de las subvenciones a la pesca que afecten negativamente a poblaciones de peces que estén en una condición de sobrepesca y otorgadas a un buque pesquero que practique pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR).

En 2001, la FAO realizó un Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca INDNR. Como consecuencia, en 2009 se suscribió el Acuerdo sobre medidas del Estado rector del puerto destinadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, instando a todos los Estados parte del Acuerdo a tomar las medidas necesarias para aplicarlo, estableciendo el compromiso de brindar asistencia técnica a los países en desarrollo que lo necesiten.

Esta discusión implica que la eliminación de las subvenciones a la pesca debería considerar flexibilidades que permitan el desarrollo sostenible de la actividad pesquera en los países en desarrollo, siempre y cuando exista un ordenamiento pesquero que asegure la sostenibilidad del recurso marino.

Finalmente, en el marco de la III Conferencia Nuestro Océano, Estados Unidos presentó en setiembre de 2016 una declaración conjunta apoyada por Perú, Argentina, Australia, Canadá, Nueva Zelandia, Papúa Nueva Guinea, Suiza y Uruguay que busca que los patrocinadores comiencen los preparativos para negociar entre ellos, con un enfoque plurilateral, disposiciones sobre subvenciones a la pesca de manera complementaria a las negociaciones multilaterales de la OMC.

Establecer una agenda propositiva y renovada para las subvenciones a la pesca
La teoría bioeconómica, la evidencia estadística y los esfuerzos internacionales descritos son muestra de la importancia por desarrollar disciplinas multilaterales comerciales en el ámbito de las subvenciones a la pesca, en tanto su continua e indiscriminada provisión tiene efectos perjudiciales para el recurso y los diversos agentes económicos.

En tanto el efecto de las subvenciones a la pesca se genere sobre los grandes espacios marítimos y las especies transables, deben establecerse disciplinas en el ámbito del comercio multilateral. No obstante, se reconoce que ciertas iniciativas regionales como el TPP pueden complementar y apoyar dicho proceso.

Los constantes fracasos multilaterales en estas negociaciones se deben en parte a la complejidad de los conceptos que la conforman. Esta situación sugiere una estrecha coordinación y cooperación entre los diversos agentes, no solo al interior de los países, sino también en el ámbito internacional.

Sugerencias para el ámbito doméstico
En primer lugar, es necesario crear comisiones multisectoriales integradas por expertos en comercio internacional y sostenibilidad pesquera marina y generar canales institucionales que permitan una fluida coordinación entre los ministerios de Comercio Exterior y de Pesca.

En segundo lugar, se podrían fortalecer las oficinas de estadística e investigación de recursos hidrobiológicos, responsables del cálculo de la biomasa y del control de los niveles de explotación marina. Estas oficinas proporcionan información valiosa para las decisiones de política pesquera nacionales y deben estar capacitadas para complementar y proporcionar información necesaria para las negociaciones comerciales sobre las subvenciones a la pesca.

En tercer lugar, se sugiere establecer grupos de diálogo público-privado que permitan identificar y documentar las preocupaciones comerciales sustanciales.

Sugerencias para el ámbito internacional
En primer lugar, se debe fomentar el trabajo conjunto y coordinado de las Secretarías de la OMC, la FAO y la OCDE. Ello permitiría el desarrollo, mejora y actualización de la información estadística pesquera, económica y comercial que sea de utilidad para las negociaciones.

En segundo y último lugar, se deberían establecer parámetros de sostenibilidad bioeconómica que faciliten el consenso entre los países en la definición de la “sobreexplotación” y el “exceso de capacidad”.

Sin perjuicio de la autonomía y el espacio de política que cada país tiene para diseñar sus programas de promoción en el ámbito pesquero, el trabajo coordinado permitirá establecer consensos sobre los aspectos técnicos descritos, dejando margen para la negociación y alcance de las disciplinas.

Finalmente, es importante que los Gobiernos prioricen sus recursos para desarrollar programas que permitan mejorar la eficiencia y competitividad en el desarrollo de la actividad pesquera como reducción de las mermas y mejoramiento y valoración del producto final, junto al desarrollo sostenible de su sector, evitando perjudicar la sostenibilidad de las especies así como distorsionar y desviar el comercio.[2]


[1] En 2002 un grupo de consultores de la FAO identificó cuatro categorías que pueden ser cubiertas por el término “subvenciones a la pesca”: 1) pago directo que reduce los costos o incrementa los ingresos de los productores en el corto plazo; 2) intervenciones del gobierno que no sean pagos directos que reducen o incrementan las ganancias de los productores en el corto plazo; 3) la falta de intervención que reduce el costo o incrementa la ganancia de los productores en el corto plazo; 4) intervenciones del gobierno que no sean pagos directos que reduzcan el costo o incrementen la ganancia de los productores en el corto plazo.

[2] Los puntos de vista expresados en este documento corresponden a la autora y no reflejan la posición del ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú.

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