Participación y capacidades de ALC en medidas sanitarias y fitosanitarias

12 Febrero 2014

En los últimos años, la incidencia creciente, así como la mayor difusión mediática de emergencias sanitarias relacionadas con los alimentos (ej. BSE, H5N1, H1N1, E-coli) han acrecentado la conciencia de los consumidores sobre la inocuidad de lo que compran. Esto ha facilitado que en las agendas públicas de muchos países se hayan instalado estas mismas preocupaciones, lo que ha derivado en una profusión de normas relativas a los requisitos sanitarios y fitosanitarios que deben cumplir los productos importados para su ingreso.

América Latina no ha quedado al margen del proceso señalado anteriormente. Es más, la posición como exportadores netos de alimentos, así como las elevadas exigencias en los principales mercados de destino han conducido a asimetrías entre los productos destinados al comercio local e internacional.

En este sentido, los países de la región se enfrentan a dos retos esenciales: garantizar la inocuidad y la calidad alimentaria en sus mercados internos y, a la vez, apoyar a sus productores en el cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF). Este último reto puede ser visto también como una oportunidad de mejora en el acceso a los mercados. En ese orden de ideas, FAO, Cepal & IICA sostienen que la diversificación de productos de acuerdo a los requisitos de los importadores es una de las oportunidades más importantes del sector agroalimentario regional.[1]

A continuación, analizaremos la situación de América Latina respecto a la imposición y cumplimiento en materia sanitaria y fitosanitaria. Para ello, se considera la participación regional en los mecanismos institucionales dispuestos al amparo de la Organización Mundial del Comercio (OMC), así como las capacidades instaladas en un grupo seleccionado de países referentes a la protección de la calidad e inocuidad alimentaria. Todo ello con el fin último de definir recomendaciones para la toma de decisiones estratégicas que permitan mitigar las brechas identificadas a partir de los resultados anteriores.

América Latina en el contexto del Acuerdo MSF
El Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias supuso un importante hito en la garantía de que los países de la OMC puedan imponer dichos requisitos, pero siempre que no constituyan un medio de discriminación arbitrario o injustificable o actúen como una restricción encubierta al comercio. Para ello, el Acuerdo MSF se basa en la aplicación de una serie de principios, a saber: no discriminación, armonización, equivalencia, evidencia científica, regionalización, transparencia y asistencia técnica y trato diferenciado a los países en desarrollo.

En lo que respecta al principio de transparencia, los miembros están obligados a informar sobre su intención de introducir nuevas normas (o sobre los cambios en las ya vigentes). El contenido de dichas normas debe ser notificado a la Secretaría de la OMC, facilitando su detalle a los miembros que así lo soliciten. A partir de dicha notificación se establece un periodo de discusión, cuyos resultados deben ser considerados en el texto final de la norma.

Con el fin de apoyar la transparencia y construcción de consenso, el Acuerdo MSF establece un Comité que le permite a sus miembros exponer sus preocupaciones sobre los requisitos impuestos por otros países; estas se conocen como Preocupaciones Comerciales Específicas (PCE). No obstante, en el caso de que un país considere que se están violando los principios del Acuerdo MSF en su contra, este puede plantear dicha controversia ante el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC.

En lo que respecta a las notificaciones sobre MSF, según registra la base de datos I-TIP de la OMC, entre 1995 y 2012 se informaron más de 11 mil, siendo Brasil, Perú, Chile, Colombia, México, Argentina y Costa Rica los países de América Latina con mayor número de notificaciones. Todos estos se sitúan entre los 20 primeros de la OMC, destacando Brasil como el segundo a nivel mundial solo por detrás de Estados Unidos. De acuerdo a esto último, un estudio realizado por Da Almeida, Monteiro da Silva & Da Lima (2010)[2] concluyó que el crecimiento de la economía brasileña ha sido el principal determinante de la evolución de las notificaciones en MSF, sugiriendo como motivación las mayores exigencias tanto de los consumidores como de los productores.

En lo que refiere a las Preocupaciones Comerciales Específicas presentadas al Comité de MSF, el total registrado entre 1995 y 2012 fue de 344, las cuales se concentraron principalmente en el periodo 2000-2004. Los países de América Latina con mayor participación fueron Argentina (39 PCE), Brasil (25 PCE) y Chile, Ecuador y México con 8 PCE.

Finalmente, en el periodo de estudio se iniciaron un total de 40 diferencias ante la OMC que versaron sobre el Acuerdo MSF. Como país reclamante, hay presencia regional en seis ocasiones: Argentina (3), Ecuador (1), México (1) y Nicaragua (1). Por su parte, como país demandado, tenemos solamente dos casos para México. En el siguiente cuadro se sintetizan datos al respecto.

 
Tabla 1 Participacion de ALC en disputas OMC en MSF

 

Como se observa, algunos países de América Latina (Brasil, Argentina, Chile y México) destacan por su participación en los distintos mecanismos sobre MSF dispuestos por la OMC, mientras que otros están muy rezagados en la materia. Sin embargo, para cualquier país miembro en el cual el sector agroalimentario cumpla un rol relevante en sus exportaciones es importante estar inserto en esta institucionalidad. Por ello, apoyar dicha inserción es una tarea esencial desde los organismos de cooperación y los propios gobiernos nacionales.

Sistemas nacionales de control de alimentos: capacidades de ALC
Para la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2007), la capacidad de los países en relación con la inocuidad y calidad de los alimentos, tanto para el consumo interno como para la exportación, es el potencial de los individuos, organizaciones y sistemas en el continuo que va "de la granja o el mar a la mesa", de realizar funciones adecuadas de manera eficaz, eficiente y sostenible.

Al respecto, la FAO indica que para evaluar la "capacidad de control de alimentos" y definir brechas de modo que los gobiernos puedan planificar, ejecutar y supervisar sus programas de manera más efectiva, optimizar el uso de recursos públicos y minimizar los eventos de enfermedades transmitidas por alimentos se deben implementar instrumentos que permitan identificar necesidades de apoyo. Para ello, deben considerarse cinco directrices que abarcan los componentes esenciales de un sistema de control de alimentos: 1) gestión del control de alimentos; 2) legislación alimentaria; 3) inspección de alimentos; 4) laboratorios oficiales de control de los alimentos y; 5) información, educación y comunicación (IEC) sobre la inocuidad y calidad de los alimentos.

De acuerdo a lo anterior, entre 2010 y 2011, la FAO llevó a cabo el proyecto "Asistencia para el diseño y/o fortalecimiento de políticas de inocuidad de alimentos para los países de la región", evaluando los distintos sistemas nacionales de control de alimentos conforme a las cinco directrices antes señaladas e ítems específicos definidos en cada una de ellas. Concretamente, los países estudiados fueron: 1) en el Caribe: Cuba y República Dominicana; 2) en Centroamérica: Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá y; 3) en Sudamérica: Argentina, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.

Los resultados globales del estudio se sintetizan en la Figura 1. La capacidad de control de alimentos a nivel regional fue estimada en el 54,2%, siendo la condición ideal un valor del 100%. Sudamérica es la subregión mejor evaluada en todos los ítems considerados. En este contexto, los países que presentan mayor capacidad de control de alimentos son Chile (75%) y Argentina (70%). Otros países como Ecuador, Cuba, Honduras y El Salvador están por debajo del promedio regional, no alcanzando a llegar al 50% de capacidad.

 
Figura 1 Capacidad de control de alimentos

 

Por otra parte, tratando de considerar este análisis desde una perspectiva complementaria, se agrupó a los países en el estudio de acuerdo a su nivel económico, tomando como referencia para ello la clasificación del Banco Mundial (ingreso alto, ingreso medio-alto, ingreso medio-bajo e ingreso bajo).[3] Los resultados obtenidos se muestran en la Figura 2, el cual evidencia para los casos considerados la existencia a priori de una relación directa entre el nivel de ingresos de un país y su capacidad de control de alimentos.

 
Figura 2 Capacidad de control de alimentos segun nivel economico

 

Conclusiones y recomendaciones
Lo analizado hasta ahora pone en evidencia la existencia de importantes brechas entre países de América Latina y el Caribe, tanto en lo referente a su participación en los mecanismos de la OMC en MSF, como en relación con las capacidades internas para enfrentar dicha temática, las cuales parecen estar condicionadas por sus respectivos niveles de ingresos.

Considerando el escenario actual, donde los aranceles tienen cada vez menor impacto, mientras que las medidas no arancelarias se incrementan, una de las principales consecuencias de la existencia de estas brechas es que las oportunidades de acceso de los productos alimentarios regionales a los principales mercados internacionales también es diferenciada. Esto derivaría en una desviación de las exportaciones que no cumplan los requisitos hacia el mercado local u otros menos exigentes. Asimismo, en los mercados que no puedan absorber esta oferta adicional, el cierre en destino resultaría en dramáticas pérdidas de ingresos.

Del mismo modo, la existencia de mecanismos para la imposición y cumplimiento en MSF afecta a los países en su propia seguridad alimentaria, entendiendo esta como disponibilidad, acceso, pero también como calidad e inocuidad de los productos ingeridos. Bajos niveles derivarían en una mayor incidencia de enfermedades transmitidas por alimentos, lo que supondría un gasto médico y un costo de oportunidad relativo a la pérdida de horas de trabajo.

En este contexto, se recomienda abordar los retos señalados a partir de una acción conjunta a nivel regional, la cual se podría enmarcar dentro de un modelo de cooperación Sur-Sur. La oportunidad de este esquema se basa en las diferencias evidenciadas en los sistemas nacionales de control de alimentos analizados, ya que en dicha cooperación países más adelantados o con sistemas modernos ayudarían a los países con esquemas más débiles y fragmentados. Sería recomendable que esto se materialice a través de la conformación de un sistema integrado, por ejemplo, mediante una agencia coordinadora de las instituciones nacionales responsables, la cual constituya asimismo un ente asesor para la participación en la OMC. Todo ello se abocaría, entre otros objetivos, a mitigar la duplicidad en las funciones de las distintas instituciones, haciendo más eficiente el gasto en esta materia.
  

[1] FAO, Cepal & IICA. (2012). Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FAO.

[2] Da Almeida, F., Monteiro da Silva, O. & Da Lima, J. (2010). Determinantes das notificações aos acordos sobre medidas SPS e TBT emitidas pelo Brasil. En O. Monteiro da Silva (Ed.), Notificações aos Acordos de Barreiras Técnicas (TBT) e Sanitárias (SPS) da OMC: transparência comercial ou barreiras não tarifárias? (pp. 155-180). Viçosa, Brasil: Universidade Federal de Viçosa.

[3] De acuerdo al Banco Mundial (2013): "Ingreso alto": Chile y Uruguay; "Ingreso medio alto": Argentina, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Perú y República Dominicana; "Ingreso medio bajo": El Salvador, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Ningún país del grupo en cuestión se encontraba en "ingreso bajo".

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