Opciones de políticas para un nuevo panorama de innovación

12 Abril 2016

La relación entre el comercio y la innovación ha pasado al centro de la atención de los expertos en desarrollo, legisladores y ejecutivos de negocios, en tanto la globalización como las tecnologías digitales han surtido un gran impacto en el panorama mundial de innovación y tecnología. Ahora que el proceso de innovación está cada vez más organizado en redes globales y cadenas de valor, la innovación, el comercio, la inversión y las políticas industriales están más entrelazadas y su interacción necesita una mirada fresca.[1]

El grupo de expertos de la Iniciativa E15 sobre Comercio e Innovación examinó la relación entre el comercio internacional y la innovación. La tarea principal fue determinar si los marcos regulatorios comerciales vigentes, en especial los concernientes a los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), apoyan adecuadamente la innovación como un objetivo de políticas.

En este contexto, se abordaron opciones de políticas que podrían desarrollarse en el mediano y largo plazo para sortear los “cuellos de botella” y facilitar los flujos internacionales de conocimiento, tecnología, prácticas comerciales y personas. Al respecto se detectaron una serie de lagunas que merecen un análisis más profundo sobre la intersección entre innovación, comercio y desarrollo sostenible.

La innovación y el sistema comercial
Las nuevas dinámicas con respecto a la innovación como componente crítico del desarrollo sostenible han surgido como resultado de la globalización. Al respecto, y como antecedentes a las opciones de políticas propuestas, se abordaron brevemente tres importantes tendencias: 1) la emergencia de las redes globales de innovación; 2) la creciente necesidad de abordar los bienes públicos a escala mundial y; 3) el creciente interés en nuevas formas de política industrial.

La interconexión entre el comercio y la innovación es una relación que se fortalece recíprocamente. Tal y como señala Benavente en Measurement of trade and innovation: issues and challenges (2014): “las normas comerciales, los regímenes y los flujos brindan algunos de los insumos necesarios para la innovación. Por otro lado, los inventos, los nuevos procesos, los bienes, los servicios y los intangibles se benefician de los mercados mundiales para aumentar las ventas, la escalabilidad, la eficiencia, la rentabilidad, la productividad y las habilidades”.

Es sumamente complejo enmarcar e incorporar este proceso de dos vías en las normas multilaterales de comercio e inversión. Si bien es cierto que la liberalización comercial y los flujos de inversión contribuyen a la difusión de la tecnología y la innovación, el fortalecimiento de las capacidades nacionales de innovación, que a menudo se basan en políticas discriminatorias, mejora también la capacidad de un país para involucrarse y beneficiarse del sistema de comercio internacional.

Las políticas y medidas nacionales vinculadas a la innovación abarcan una amplia variedad de normas y disciplinas de la OMC. Sin embargo, ninguno de los principales acuerdos de este organismo multilateral aborda la innovación, sino que hay una variedad de acuerdos que influyen en actividades de innovación, tales como aquellos sobre subvenciones y medidas compensatorias, propiedad intelectual, servicios, obstáculos técnicos al comercio, inversiones relacionadas con el comercio y contratación pública.

El sistema multilateral de comercio, a través de dichos acuerdos, tiene claramente un impacto en las políticas sobre innovación y en las decisiones que toman los actores económicos públicos y privados sobre cómo y dónde invertir en innovación.

Innovación y opciones de políticas relacionadas al comercio
El diálogo del grupo de expertos giró en torno a seis categorías amplias de posibles cambios a las políticas que podrían establecerse como una base preliminar para generar una discusión más detallada. Estas categorías, entre las que se incluyen diez opciones de políticas de mediano y largo plazo, son: 1) normas internacionales para el comercio digital; 2) nuevas normas para aumentar la movilización de personas que persigan oportunidades de innovación; 3) normas actualizadas para subvenciones a la investigación que estén orientadas y coordinadas a áreas reconocidas de interés público global y que sean aceptadas internacionalmente; 4) una acción concertada para establecer estándares internacionales sobre una base de apertura y colaboración en lugar de consideraciones particulares para un solo país; 5) un enfoque internacional coordinado para compartir secretos comerciales y; 6) pasos para mejorar la recolección de información relacionada a la innovación.

Comercio digital
Los cambios a las políticas para abarcar el comercio digital entre países podrían hacerse de dos maneras. En primer lugar, podría incrementarse sobre la base de los principios de los acuerdos comerciales internacionales existentes. En este sentido, una alternativa a mediano plazo podría ser establecer disposiciones claras y ampliadas para futuros acuerdos comerciales, particularmente dentro de la OMC, a fin de cubrir los aspectos que comprende el comercio digital según las normas y los procedimientos existentes.

Dichas disposiciones tocarían temas como transparencia concerniente a la autorización de uso y licencias, no discriminación bajo el principio de trato nacional y nación más favorecida, acceso libre a flujos de información entre países, participación extranjera sin restricciones en el sector de las tecnologías de la información y la comunicación y una mayor cooperación internacional que incluya mayor apoyo local e internacional para aumentar la alfabetización digital.

En este contexto, aquellos países que acepten ser parte de dicho acuerdo internacional podrían también conseguir el consenso para la prohibición permanente de cualquier tipo de arancel o impuesto sobre el comercio electrónico.

En segundo lugar, podría crearse un nuevo y ambicioso acuerdo internacional para abarcar exclusivamente los aspectos que comprende el comercio digital. Se trata de un “Acuerdo de comercio de economía digital” que incluya cuestiones de integración profunda en relación con el comercio digital, el cual podría establecerse como un acuerdo independiente o bien en el contexto de la OMC. Dicho acuerdo podría además iniciarse sobre una base plurilateral para luego, en el tiempo, multilateralizarse.

Este nuevo acuerdo haría frente a todos los problemas y barreras relacionadas al comercio digital. Este sería un acuerdo mucho más ambicioso, de mayor alcance y trataría los temas de mayor integración como privacidad, flujo de información entre países, protección al consumidor, asuntos de seguridad y acceso a la información, uso y almacenamiento de forma más completa que el enfoque de mediano plazo referido al inicio de esta sección. Idealmente, dicho acuerdo se construiría sobre la base de una lista negativa, con exenciones específicas previamente negociadas.

Movilización de personas: redes de innovación
Una segunda serie de opciones de políticas abarca la eliminación, de forma concertada, de los obstáculos que impidan la movilización entre países de personas con capacidades técnicas y empresariales y de investigadores profesionales que persigan oportunidades de innovación.

Valdría la pena considerar un sistema que vinculara a los trabajadores capacitados dentro de una “zona de innovación”, en la que los países acepten otorgar visas de trabajo por periodos extendidos y que las mismas sirvieran para trabajar en cualquiera de los países participantes. Esta propuesta podría construirse a partir de los compromisos ampliados del Modo 4 del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios.

Esta expansión en la movilización internacional de personas capacitadas y orientadas a la investigación aumentaría la probabilidad de compartir conocimiento e incrementaría la innovación y creatividad alrededor del mundo.

Subvenciones
Una tercera área en la que podrían hacerse reformas para apoyar la innovación está relacionada con la ampliación del margen de políticas para que tanto Gobiernos como el sector privado acepten de manera explícita el uso de subvenciones para cumplir con objetivos públicos globales, aceptados y enfocados, como el desarrollo de medicamentos esenciales, la gestión del agua, la productividad agrícola, la eliminación de los residuos, la conservación de la energía y el cambio climático, entre otros.

La primera recomendación sería aclarar la relación que existe entre las subvenciones públicas para la investigación y las subvenciones autorizadas bajo el Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias (SMC) de la OMC.

El papel del Gobierno en la promoción de las actividades intensivas en innovación a través del apoyo económico directo, en vez de hacerlo vía incentivos fiscales u otras medidas –algo común en muchos países– necesita una definición mucho más clara y un espacio dentro de un marco de trabajo internacional actualizado. Lo anterior podría incluir, por ejemplo, una exclusión explícita del Acuerdo SMC de la OMC, específicamente el artículo 8.2.

A partir de este rol activo por parte del Gobierno podría evolucionar una estrategia global efectiva de especialización, que permitiría que las multinacionales y los pequeños negocios participen con mayor certeza en actividades de investigación con financiamiento público o privado.

Una opción de largo plazo y mucho más ambiciosa sería establecer un “Acuerdo sobre acceso a ciencia y tecnologías fundamentales”, cuya idea central fuere cuidar y mejorar el patrimonio mundial común en ciencia y tecnología, sin restringir indebidamente los derechos privados en las tecnologías comerciales.

Obstáculos técnicos al comercio y normalización internacional
El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC podría revisarse a fin de facilitar la innovación. El concepto de normalización, en particular, podría actualizarse para reflejar la existencia de estándares ascendentes, transparentes y abiertos a nivel global para promover los bienes públicos mundiales.

Los procesos de la OMC en esta área podrían cambiar para reconocer de forma explícita el concepto de normalización más allá de los arreglos intergubernamentales y aquellos centrados en un país. Lo anterior requeriría el reconocimiento directo de contribuciones asociadas y estándares establecidos por comunidades de expertos que cooperen entre sí, intercambien información, generen conocimiento y promuevan la innovación a escala mundial.

Secretos comerciales
Otra área de posibles cambios a las políticas se refiere a los secretos comerciales. Las leyes y prácticas nacionales varían mucho cuando se trata de secretos comerciales y sería de gran valor darle consistencia al intercambio de secretos dentro del marco legal del comercio internacional, quizá a través de un acuerdo no vinculante o un arreglo independiente.

Como sucede con otros aspectos de la protección de los derechos de propiedad intelectual, la cuestión más importante con respecto a los secretos comerciales es alcanzar un equilibrio. Los derechos de propiedad intelectual, entre ellos los secretos comerciales, afectan la conducta de las empresas en cuanto a la forma en que enfrentan los mercados extranjeros, invierten, capacitan a su personal y qué tecnologías utilizan y comparten, si es que lo hacen.

No existen verdades irrefutables en esta frente. La idea es buscar un sistema básico de secretos comerciales que funcione y que promueva y no restrinja la innovación y su difusión, incluso si esta no puede medirse de manera satisfactoria debido a los requisitos de privacidad.

Medición de comercio e innovación
Una última recomendación tiene que ver con la importancia de una mejor medición de los aspectos comerciales de la innovación, para con ella informar con mayor efectividad sobre el proceso de negociación dentro de la OMC y otras organizaciones internacionales relevantes. Los intentos por una medición más efectiva se enfrentan a la fragmentación de instancias, enfoques, clasificaciones, taxonomías y bases de datos. Las organizaciones internacionales como la OMC y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) podrían incentivar a los Gobiernos a desarrollar estudios en colaboración con el sector privado para brindar información útil y pertinente a todos los aspectos de la innovación y el comercio.

Si se motiva al sector privado para que comparta su gran volumen de información con la OMC y otras organizaciones similares podrían avanzarse los esfuerzos para conseguir una medición más efectiva de los aspectos comerciales de la innovación, teniendo siempre en cuenta los aspectos de confidencialidad necesarios.

El camino por recorrer
En sus deliberaciones, el grupo de expertos estudió varios temas, algunos de ellos lo suficientemente maduros como para considerarse dentro de las políticas. Aunque no se llegó a un consenso con respecto a la forma preferida para promover la innovación en el contexto del sistema comercial internacional, se concibieron cuatro enfoques diferentes para la innovación y las reformas al sistema comercial: uno creciente dentro y fuera de la OMC y uno más ambicioso dentro y fuera de la OMC.

En vista del estancamiento en las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC, puede argumentarse que el enfoque creciente es la opción más viable en el plano multilateral. Sin embargo, ha aumentado la tensión entre aquello con lo que podría contribuir el sistema de comercio multilateral, particularmente en relación con las decisiones oportunas y lo que se necesita para facilitar la innovación a escala mundial.

La naturaleza transversal del proceso de innovación y su calidad multifacética se mantuvieron y permearon en las discusiones sobre la materia. Se hicieron grandes esfuerzos para identificar las lagunas en la investigación que merecen un mayor análisis y una reflexión más amplia sobre la intersección entre innovación, comercio y objetivos de desarrollo sostenible.

Al respecto, se hizo énfasis en el establecimiento de un mejor entendimiento de los temas subyacentes y en la necesidad de trabajar con mayor ahínco en varias de las cuestiones que analizó el grupo. Estos temas se acomodaron en cuatro amplias áreas: marcos de políticas, sistemas de innovación y mejores prácticas; sistema de comercio internacional y procesos plurilaterales; atención a pequeñas y medianas empresas y; preguntas relacionadas a la propiedad intelectual. En tal sentido, existen instituciones bien establecidas que podrían desempeñar un papel específico para liderar dicho consenso y proceso de acercamiento en torno a las opciones de políticas que se han presentado en este artículo, además de llevar a cabo discusiones y análisis de los temas y lagunas en la investigación que el mismo grupo detectó.


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Curtis, J. (2016). Trade and innovation: policy options for a new innovation landscape. Geneva, Switzerland: ICTSD & WEF.

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