Normas globales para el apoyo mutuo de los regímenes comercial y climático

15 Septiembre 2016

Se han pasado por alto importantes oportunidades para que el sistema comercial contribuya al combate contra el cambio climático. El Grupo de expertos de la Iniciativa E15 sobre Cambio Climático, en conjunto con ICTSD y el Foro Económico Mundial y en sociedad con Climate Strategies, ha intentado cerrar esta brecha.

Es inevitable que exista un vínculo entre comercio y cambio climático dentro de la gobernanza mundial. Las acciones climáticas –que, según la explicación vigente pretenden ser nacionalmente determinadas– invariablemente afectarán los términos bajo los que opera el comercio en tanto este impacta directamente en las emisiones. Sin embargo, el comercio puede desempeñar un papel fundamental en la reducción de las emisiones y en la adaptación, fomentando el acceso a bienes y acelerando la propagación de tecnologías limpias.

El mensaje más importante que buscamos dar a los negociadores comerciales y climáticos sobre la mejor forma para superar el desafío de conciliar las metas de sus respectivas áreas es que deben comenzar por asimilar su inseparabilidad. A partir de la mutua asimilación, se debe comprender la legitimidad de las metas y comenzar un proceso de comunicación. Este diálogo debe enmarcar las normas globales de comercio y clima consistentes entre sí, apoyándose y fortaleciéndose mutuamente.

Recíproca incomprensión
Ninguna de las metas del régimen de comercio mundial, ni las del recién creado régimen climático podrán conseguirse a menos que ambos trabajen en conjunto. A falta de una comunicación estructurada, queda la sensación de recelo mutuo.

Los defensores del clima temen que las reglas comerciales eviten la lucha contra el cambio climático. Los defensores del comercio temen que el hacer concesiones para combatir el cambio climático conducirá a una procesión interminable de anuencias que perjudicarían el sistema. También existe una indecisión mutua, pues ambos esperan que el otro resuelva los problemas que conciernen a los dos.

Un tratado climático universal e integral
Dentro del complicado contexto de negociaciones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), en lugar de incluir compromisos obligatorios para reducir emisiones de carbono, el Acuerdo de París solo incluye contribuciones voluntarias previstas determinadas a nivel nacional. De acuerdo a las, ahora llamadas contribuciones determinadas nacionalmente, cada país se comprometió a hacer una contribución nacional voluntaria.

Lo que podría ser más importante para los fines del derecho de comercio internacional es que, a la fecha, ni los negociadores ni los delegados climáticos han hablado con la Organización Mundial del Comercio (OMC) acerca de los tipos específicos de medidas nacionales que podrían tomarse como medidas climáticas para satisfacer las contribuciones voluntarias. Tampoco sobre la manera en que dichas medidas podrían conciliarse con la normativa de la OMC en caso de que restrinjan o afecten al comercio de bienes y servicios. Podría anticiparse, como parte de las ramificaciones del Acuerdo de París, que no habrá manera de juzgar si la medida nacional podrá quedar exenta o no de las obligaciones comerciales de la OMC. Dicha omisión es crítica y afecta de varias formas las opciones de políticas aquí propuestas.

Enfrentar el cambio climático en el sistema de comercio mundial
Para evitar abrir la caja de Pandora del proteccionismo, los integrantes de la OMC deben atender el asunto especial del cambio climático de una forma también especial. Al enmarcar las opciones de políticas, es necesario centrarse en la interrelación entre las medidas nacionales e internacionales puestas en marcha para lidiar con el cambio climático y las normas globales del sistema de comercio multilateral.

Dichas normas deben empatar en su concepción y aplicación y deben ser iguales en su ejecución. En lo que concierne a las reglas climáticas propuestas, el principal enfoque cae sobre las posibles propuestas que podrían tener implicancias sobre el comercio o que de otra forma se verían afectadas por las disposiciones o resoluciones de la OMC. En lo que respecta a las normas de comercio vigentes o propuestas, nuestro objetivo en estas opciones de políticas es que el comercio y sus reglas puedan usarse para avanzar en las acciones climáticas y sugerir formas para evitar posibles colisiones que podrían darse con el régimen comercial actual al momento de discutir las acciones climáticas.

Las opciones de políticas se ubican en seis subcategorías que se superponen en varios puntos. No existe una jerarquía como tal en esta oferta de opciones y tampoco una secuencia sugerida. Se ofrece a continuación una amplia selección de opciones para la consideración de todos aquellos responsables de la toma de decisiones.

Maximizar el comercio para abordar el cambio climático y minimizar los conflictos entre regímenes
Se han perdido la mayoría de las oportunidades que ofrece el comercio en la lucha contra el cambio climático. Los esfuerzos deben darse no solo dentro de la CMNUCC, sino también dentro del sistema de comercio mundial. Existe una enorme variedad de maneras en las que la OMC y otros acuerdos comerciales pueden utilizarse para maximizar el comercio como fuerza positiva en la lucha y prevención del cambio climático. Las siete opciones que se ofrecen a continuación tienen que ver con lo que podría anticiparse como una superposición legal entre el régimen comercial vigente de la OMC y las diferentes combinaciones de los nuevos regímenes climáticos que podrían surgir.

Mejorar el mutuo entendimiento entre los regímenes comercial y climático mediante el reconocimiento de la legitimidad de cada uno y el mayor uso de los foros existentes, como el del Comité sobre Comercio y Medio Ambiente y el Mecanismo de Examen de Políticas Comerciales de la OMC, como también el Organismo Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico de la CMNUCC para la evaluación de las implicaciones de un régimen con respecto al otro.

Fortalecer el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales de la OMC para incluir la evaluación requerida del impacto de las medidas nacionales relevantes con respecto al cambio climático y los esfuerzos para enfrentarlo.

Explorar el papel que desempeñaría un mecanismo de solución de diferencias climáticas obligatorio dentro de la CMNUCC y de otros acuerdos climáticos internacionales.

Incluir medios acordados en la CMNUCC para medir, informar y verificar las medidas que deben tomarse para implementar las contribuciones determinadas nacionalmente, además de una definición que pueda usarse con fines de identificación de “medidas climáticas” en el comercio y en la solución de diferencias.

Pedirle a la OMC que acuerde quedar obligada por los juicios relacionados con aspectos climáticos de cualquier mecanismo de solución de diferencias, siempre y cuando: 1) una medida nacional tomada por un miembro de la OMC que fomente una contribución nacional en un acuerdo climático sea respetada en el contexto del mecanismo de solución de diferencias de la OMC y que dicha medida quede exenta de lo que en otro caso sería una obligación para el miembro de la OMC; 2) las sanciones comerciales adoptadas por un miembro de la OMC contra los bienes y servicios de otro miembro conforme a los términos del acuerdo climático al que ambos se hayan adscrito sean consideradas dentro de las obligaciones de la OMC.

Establecer una “cláusula de paz” para la acción climática a través de una decisión o alguna otra acción legal de la OMC a fin de generar espacio legal. Esta cláusula de paz podría exigirle a los miembros de la OMC que esperen al menos tres años antes de cuestionar las medidas o contramedidas climáticas nacionales que restrinjan el comercio o que de otra forma tengan efectos comerciales en la solución de diferencias de la OMC.

Aclarar las diferencias, si las hay, entre el trato especial y diferenciado del régimen comercial y el trato común pero diferenciado del régimen climático mediante una acción en común entre la CMNUCC y la OMC. Además, es necesario aclarar la forma y medida en que dichos modos de tratamiento deberán tratarse dentro de un proceso de solución de diferencias que involucre medidas climáticas relacionadas con el comercio.

Reconocimiento del carbono incrustado y revisión del concepto “productos similares”
El concepto de “productos similares” es parte esencial del sistema comercial. La determinación de su similitud no se ha hecho sobre la base de la forma en que los productos se elaboran o los elementos que se utilizan para su elaboración. La determinación legal, en el marco de la OMC, que establezca que dos productos no son similares por la cantidad de carbono utilizado no tendría precedentes. Desde nuestra perspectiva, la singularidad del desafío del cambio climático justifica buscar algún tipo de excepción limitada para distinguir entre productos comerciales sobre la base del uso de carbono y sus emisiones. Al mismo tiempo, somos conscientes del miedo legítimo que siente el régimen comercial, pues al hacerlo como parte de la determinación de similitud se abriría la puerta a otras distinciones que podrían ser una amenaza al sistema comercial en general. Ofrecemos un enfoque de dos opciones que a nuestro parecer combinan el mayor beneficio para el clima con el mínimo riesgo para el comercio.

Iniciar un esfuerzo en conjunto entre la OMC, la CMNUCC y otras instituciones internacionales importantes para establecer una norma internacional común para calcular la cantidad de carbono utilizado en la elaboración de productos comerciales.

Acordar una “exención” de las obligaciones impuestas por la OMC para todas las “medidas climáticas” restrictivas al comercio que se basen en la cantidad de carbono utilizado en la elaboración de algún producto y que se tomen como promoción de y en conformidad con el acuerdo climático de la CMNUCC o con un “club climático” plurilateral.

Aquí hacemos énfasis en dos cosas. Primero, en la importancia de una “exención” bien planeada que defina con claridad los límites de las medidas permitidas. Y segundo, el imperativo de que el régimen climático por sí mismo defina qué es precisamente una “medida climática”. De otra forma, los juristas del régimen comercial lo harán en el contexto del mecanismo de solución de diferencias de la OMC.

Fomento a la acción climática a través de clubes y coaliciones climáticas
En ausencia de un enfoque integral y universal que aborde el cambio climático, se anticipa la conclusión de varios acuerdos climáticos llevados a cabo por clubes de países y que quizá incluyan actores políticos subnacionales y no gubernamentales. Dado el fuerte potencial de dichos acuerdos para complementar la acción multilateral, es, según nuestra opinión, imperativo que los regímenes comercial y climático apoyen la acción climática plurilateral y que sean capaces de responder de forma positiva a este desarrollo.

En este sentido, ofrecemos cuatro opciones conscientes que deben hacerse con la debida consideración del núcleo de la OMC, la no discriminación, y que podría existir el potencial para encuadrar a los clubes climáticos en acuerdos plurilaterales dentro de la OMC.

Los miembros de la OMC deberían afirmar por decisión que las medidas climáticas tomadas en seguimiento de un acuerdo climático de la CMNUCC caen dentro del campo del Artículo XX del GATT y del Artículo XIV del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) y que además cuentan con el derecho de beneficiarse de aquellas excepciones generales a las obligaciones dentro del tratado de la OMC, siempre que cumplan en su aplicación con las condiciones a las excepciones reiteradas en el artículo 3.5 de la CMNUCC.

Los miembros de la OMC deberían acordar una serie de circunstancias en las que exista una presunción a favor de otorgarle una exención a algún “club” climático establecido fuera del marco de la OMC para volverse un acuerdo “plurilateral” bajo el tratado de la OMC. Los miembros del acuerdo plurilateral podrían comprometerse con una serie de reglas de cambio climático que serían vinculantes únicamente entre ellos y aplicables en procedimientos de solución de diferencias de la OMC.

A través de una decisión de los miembros de la OMC se podría afirmar que un acuerdo hecho por un club “climático” –para brindar beneficios comerciales OMC-plus sobre y por encima de aquellos bajo el tratado de la OMC a miembros de la OMC que también pertenezcan a un “club”, y no a aquellos miembros de la OMC que no sean parte de uno– serán aceptados bajo las normas de la OMC. De igual manera, establecer que las sanciones comerciales adoptadas por un miembro de la OMC que sea parte de un “club climático” plurilateral o acuerdo climático plurilateral en el que la OMC sea parte, contra otro miembro de la OMC que no sea parte de ese acuerdo climático plurilateral, quedarán en conformidad con las obligaciones de la OMC, solo en la medida en que los requerimientos del GATT, el AGCS y otros acuerdos importantes de la OMC se cumplan.

Definir, a través de una decisión de los miembros de la OMC, que no existen límites territoriales al artículo XX del GATT y que, por lo tanto, los miembros de la OMC tienen derecho a tomar medidas dentro de su país para hacer frente a las amenazas ambientales que ocurran en su territorio; o, de manera más específica, que no existen limitaciones territoriales al artículo XX del GATT y al artículo XIV del AGCS para las medidas que se hayan tomado por motivos climáticos relacionados con la cantidad de carbono utilizado en la elaboración de productos comerciales.

Comercio de emisiones, impuestos al carbono y medidas fronterizas
Entre las respuestas fragmentadas al cambio climático posteriores a 2015, se puede esperar la proliferación de una variedad de políticas sobre el precio del carbono, incluyendo comercio de emisiones, impuestos al carbono y medidas fronterizas. Es vital fijar un precio al carbono para mitigar el cambio climático, pero hacerlo sin coordinación complica enormemente la oferta de alternativas para evitar la colisión entre los regímenes comercial y climático. Lo dificulta especialmente con respecto a la formación de medidas fronterizas que restringen el comercio, mismas que podrían ser implementadas por los países por miedo a la fuga de carbono y como concesiones políticas por la conformidad de los productores nacionales a las restricciones a las emisiones de carbono en su país.

De acuerdo a lo anterior, se presentan dos opciones para solucionar una de las principales preocupaciones de la relación clima-comercio: aquella en que se restringe el comercio sin necesidad por motivos climáticos, y el cual es un debate todavía vigente dentro de la CMNUCC, en la OMC y en otros escenarios que tratan el tema.

A través de una decisión de los miembros de la OMC, se podría aclarar la relación entre los esquemas internacionales de comercio de emisiones y la OMC a fin de 1) asegurar que las reglas de la OMC se apliquen explícitamente al comercio de emisiones internacionales; 2) permitir a los países que soliciten a los importadores comprar unidades de reducción de emisiones bajo el esquema comercial del país como condición para la importación; y 3) afirmar que la concesión de exenciones y cuotas gratuitas en los esquemas de comercio de emisiones sean subvenciones recurribles bajo las normas de la OMC. Esto podría combinarse con una cláusula de paz temporal para la eliminación gradual de dichas cuotas y con eso evitar procedimientos en el Órgano de Solución de Diferencias.

A través de una decisión de los miembros de la OMC se podría permitir que un impuesto al carbono o impuesto similar por la cantidad de carbono utilizado en la elaboración de algún bien sea un impuesto indirecto sobre un producto elegible para un ajuste fiscal en frontera bajo el artículo II:2(a) del GATT, ya sea por medio de un cargo sobre un producto de importación o remisión sobre un producto de exportación y, por lo tanto, no resulte en una violación a la prohibición contra el exceso de impuestos a los productos de importación de acuerdo al artículo III:2 del GATT.

Uso de subvenciones, estándares, contratación pública y propiedad intelectual
Un desafío clave para hacer frente al cambio climático es brindar, como mínimo, un campo en igualdad de circunstancias para las energías limpias y los combustibles fósiles. Además de fijar un precio al carbono, será vital detener las subvenciones. La OMC tiene un papel que desempeñar en este contexto porque es probable que las subvenciones a los combustibles fósiles afecten la competencia y el comercio.

Para enfrentar el cambio climático será necesario estimular la producción y usar productos bajos en carbono. Para este fin, los legisladores se valen de una amplia variedad de instrumentos políticos como las subvenciones, estándares, normas de propiedad intelectual y contrataciones públicas. En algunos casos falta claridad sobre lo que se permite y lo que no, creando una incertidumbre que las seis opciones de políticas siguientes buscan resolver.

Exigir la publicación completa de las subvenciones a los combustibles fósiles bajo las normas de la OMC, afirmar que las subvenciones a los combustibles fósiles son recurribles bajo estas reglas y acordar una eliminación gradual, además de la prohibición definitiva de las mismas.

Especificar que el artículo XX del GATT aplica al Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias para que así las subvenciones que busquen apoyar la acción climática puedan apartarse de las obligaciones generales.

Vetar la regla de compras públicas de “Compre Productos Nacionales” y permitir solo compras no discriminatorias de bienes y servicios ambientales amigables con el medio ambiente bajo el Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC, a la vez que se impulse a más miembros de la OMC a que firmen dicho Acuerdo.

Mejorar la claridad de las normas vigentes de la OMC que tratan sobre la permisibilidad de estándares ambientales no discriminatorios y reglamentos técnicos a través del impulso de altos estándares y reglamentos, a la vez que se restringe la discriminación de derecho y de facto.

Estimular la conclusión del reconocimiento y armonización mutua de los estándares ambientales a través del uso y mejora de las reglas de la OMC existentes, sobre todo a través del desarrollo de estándares internacionales.

Acelerar la propagación de tecnologías verdes a través del perfeccionamiento de las disposiciones dentro del reglamento de propiedad intelectual de la OMC que trata sobre la transferencia de tecnología “verde” a los países menos adelantados y en desarrollo. Debe asignarse una nueva rama de la OMC para explorar y recomendar formas de conseguir el equilibrio adecuado para satisfacer las necesidades de acceso e innovación.

Fomentar enfoques sectoriales que incluyan envíos marítimos y aéreos
Al abordar el cambio climático en un momento donde el progreso entre pequeños grupos de actores en una variedad limitada de temas es mucho más fácil de lograr que un trato global e integral, es importante repasar el concepto de los acuerdos sectoriales. Las reglas por sector podrían ser los bloques sobre los que se construyan las reglas mundiales. Para las últimas tres opciones de políticas se utilizan dos sectores con un claro vínculo comercial y con oportunidades de disminución de emisiones: transporte marítimo y aviación.

A través de una decisión de los miembros de la OMC, se podría afirmar que los acuerdos climáticos que afecten al comercio hechos por organizaciones internacionales específicas, como la Organización Marítima Internacional (OMI) y la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), se defenderán en los procesos de solución de diferencias de la OMC en los casos en que los miembros de la OMC sean parte de dichos acuerdos, pero no con aquellos miembros que estén fuera.

Sugerimos que la Conferencia de las Partes de la CMNUCC haga un llamado a la OACI para que haga frente al cambio climático con un mayor sentido de urgencia. Además, si la OACI no logra un avance significativo al respecto, la siguiente Conferencia de las Partes debería pedirle a la Asamblea General de las Naciones Unidas que considere una reforma y restructuración de la OACI para asegurar que se hagan cargo de los problemas de cambio climático.

La OMI deberá fijar una meta mundial de emisiones de dióxido de carbono producidas por los envíos marítimos internacionales.

La OMI o algún grupo de países del Ártico deberán llegar a un acuerdo sobre la forma de enfrentar las emisiones de carbono negro y metano en la región ártica, en particular a través de la adopción y aplicación de estándares de desempeño para los buques que operen dentro de la región.

Siguientes pasos
Los regímenes comercial y climático avanzan en un buen número de temas interrelacionados y que afectan la intersección del comercio y el cambio climático. De acuerdo a esto se solicita, sobre todo, que ambas comunidades se comuniquen entre sí. Deben unirse y trabajar juntas para analizar soluciones y evitar colisionar y también para fomentar y facilitar la cooperación y colaboración entre sí. Ninguna de las opciones para lidiar con la relación entre el comercio y el cambio climático tendrá éxito si ambas partes no hacen esfuerzos adicionales para trabajar juntos en beneficio de las metas globales primordiales para conseguir el desarrollo sostenible.

Nuestra intención al ofrecer esta lista de opciones de políticas es llamar a la reflexión. No pretendemos que sea definitiva. Consideramos que la lista es, más que otra cosa, una larga lista de posibilidades a ser consideradas por los tomadores de decisiones. De ninguna manera creemos que se implementarán todas. Sí pretendemos que los negociadores climáticos y comerciales, entre otros tomadores de decisiones, las tomen en cuenta. También esperamos que al hablar sobre ellas se inspire a la acción.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Bacchus, J. (2016). Global rules for mutually supportive and reinforcing trade and climate regimes. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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