Negociaciones agrícolas de la OMC: el camino por delante

24 Febrero 2015

Dado el punto muerto en el que se encuentran las negociaciones en la Ronda de Doha y la distancia entre algunas de las posturas existe la sensación de que en el mejor de los casos el camino por delante será complicado e impredecible.[1]

Cualquier consideración a futuro debe incluir el hecho de que todavía existe un documento del Presidente que algunos integrantes pretenden usar como marco de referencia, mientras otros buscan mayor flexibilidad al respecto. Uno de los caminos posibles es identificar los puntos clave necesarios para retomar el impulso de las negociaciones. El presente artículo se enfoca en este aspecto y presenta algunas sugerencias adicionales a las ideas y perspectivas disponibles para promover negociaciones agrícolas efectivas en la Ronda de Doha.

Algunos desarrollos importantes a tomar en cuenta
Es probable que el sistema global de comercio evolucione gracias a varios factores. Aquí mencionaremos solo algunos como las amplias tendencias en el comercio agrícola y el crecimiento de la clase media.

Los exportadores actuales seguramente consolidarán su posición y las importaciones netas de Asia aumentarán significativamente. El pronóstico para las exportaciones netas de ciertos productos en 2023 se muestra en la Tabla 1. Norteamérica será un exportador neto de la mayoría de los productos; mientras Asia Pacífico y África serán importantes importadores netos de los mismos productos.

Tabla 1. Volumen estimado de exportaciones netas en 2023

Esto sucederá en gran medida por el notable crecimiento de la clase media. Los cálculos sugieren que durante esta década 1.000 millones de personas entrarán a la clase media, lo que representaría un alza de los 1.800 millones en 2010 a más de 3.000 millones para 2020.[2]

Para el final de la década el tamaño de la clase media norteamericana seguirá casi igual que en la década pasada, pero la de Asia Pacífico aumentará más del triple en comparación con 2009. Se espera que la clase media de Medio Oriente y África crezcan 62% durante la presente década.

El crecimiento de la clase media en estas regiones tiene repercusiones importantes en la importación de alimentos y en otras áreas comerciales y de inversión. En este sentido, cabe mencionar que las mismas regiones en donde aumente considerablemente la clase media serán las mismas con grandes importaciones netas en la mayoría de los productos. Tomando en cuenta este desarrollo durante los próximos años es imperativo mantener vínculos comerciales y de inversión estables y en aumento entre estas regiones y otras para con eso maximizar las oportunidades y reducir los conflictos.

En esta situación de mayor interdependencia entre diferentes regiones se necesita un sistema inclusivo para regular el comercio y no uno fragmentado que incluya a pocos países.

El sistema multilateral de comercio es el único sistema inclusivo por lo que resulta esencial avanzar y concluir las negociaciones de la OMC. Si no es así, lo más probable es que el sistema regulador de comercio que se implemente a través de los acuerdos megarregionales (Acuerdo de Asociación Transpacífico, TPP; Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión, TTIP; Asociación Económica Integral Regional, RCEP) despierte tensión con aquellos países excluidos de dichos acuerdos.

Algunas características importantes de los mega acuerdos
Los mega tratados de libre comercio representan una gran parte de la inversión y del comercio a nivel mundial, por lo que están desarrollando el camino de los regímenes regulatorios comerciales del futuro, cuyas resoluciones incluyen una mayor integración, liberalización o disciplinas OMC+. Vale la pena considerar algunos de estos desarrollos con el objetivo de aprender lecciones para encontrar posibles rutas dentro de las negociaciones agrícolas.

La primera lección es que estas negociaciones han cambiado el trasfondo de las multilaterales y en cierta medida esta situación es responsable de la idea de que el documento del Presidente no puede ser el punto de arranque en esta ocasión.

También implica que como los demandeurs clave dentro de las negociaciones apuntan a resoluciones mucho más ambiciosas en este tipo de acuerdos, estos tenderían a perseguir con mayor ahínco una solución satisfactoria en las negociaciones de la OMC. En la medida en que se acuerde reducir las ambiciones, esto implicaría que la atención se alejaría del organismo multilateral y varios problemas importantes quedarían sin resolver.

La Tabla 2 muestra a los participantes de estas negociaciones de mega TLC. Las economías que participan en más de un TLC aparecen en la parte superior de la tabla, mientras que aquellas que lo hacen en solo un TLC se encuentran en la parte inferior.

Tabla 2. Integrantes de mega acuerdos regionales

Implicaciones y características de los mega acuerdos: acceso a mercado
Las negociaciones de acceso al mercado en los mega TLC ya han iniciado en agricultura, industria y servicios. Lo anterior influye fuertemente en la generación de una base para un conjunto de resoluciones que podrían ser necesarias para mover el proceso en agricultura e incluso en otras materias.

Es más probable que las resoluciones de estos mega TLC sean más ambiciosas que las de las negociaciones de la OMC. Si los países integrantes de estos mega acuerdos están dispuestos a abrir sus mercados a las grandes economías y exportadores competitivos en un contexto de acuerdos de libre comercio deberían existir las bases para considerar una posibilidad similar dentro de las negociaciones de la OMC.

Implicaciones y características de los mega acuerdos: flexibilidades
Los TLC no solo se orientan a la apertura a mercados de mayor tamaño o más disciplinas, también incluyen ciertas flexibilidades que ayudarían a conseguir resoluciones más ambiciosas.

Una sería incluir algunas flexibilidades para productos sensibles agrícolas, por ejemplo en contingentes arancelarios. Otra podría ser contar con periodos de transición más largos para aligerar la carga de la implementación de las resoluciones de las negociaciones o bien establecer un nuevo concepto de salvaguardias como la que se propuso para la industria automotriz.[3]

El camino a seguir en las negociaciones agrícolas de la OMC
En las negociaciones agrícolas de la OMC podría buscarse una resolución más ambiciosa, una menos ambiciosa o bien ninguna.

Si no se busca resolución alguna el sistema de comercio internacional quedaría fragmentado, no sería inclusivo y se elevaría el potencial de encontrarse con problemas en un sistema comercial mundial divisivo. Si se reduce la ambición, se complicaría el camino y se aclararía el progreso conseguido, además de que cada integrante de la OMC analizaría su postura dentro de las negociaciones y buscaría una mayor flexibilidad. Además, en un momento en que los mega acuerdos avanzan rumbo a nuevas fronteras de regulación comercial, una “resolución con baja ambición” sería de hecho similar a no buscar “ninguna resolución”.

Es importante conseguir un resultado significativo en las negociaciones agrícolas para recordar que será necesario tratar un gran conjunto de problemas. Muchos creen que los principales obstáculos en el último intento real por encontrar una solución incluyeron la incapacidad de los países por acordar un acceso al mercado no agrícola (NAMA, por sus siglas en inglés), sobre todo en las iniciativas sectoriales, además del apoyo nacional a la agricultura y algunos aspectos del acceso al mercado agrícola.

Problemas con los mega acuerdos y las negociaciones agrícolas como fondo
Los tres mega TLC (RCEP, TPP y TTIP) implicarán cambios de acceso al mercado. Los tres mega acuerdos y los acuerdos de libre comercio de la Unión Europea comparten la idea de una gran apertura de mercado para aranceles industriales. Estos acuerdos podrían sentar las bases para un avance considerable dentro de las negociaciones de NAMA, incluso en áreas cubiertas por algunas de las iniciativas de estas últimas negociaciones. En ese sentido, podría entreverse el fundamento para una participación positiva en NAMA por parte de los participantes de los mega TLC.[4]

En contrapartida, las negociaciones de NAMA podrían centrarse solo en iniciativas sectoriales, como en ciertas áreas de productos, reducciones arancelarias más allá de lo reflejado en la fórmula anterior y flexibilidades. Esto solo podrían ofrecerlo los integrantes de los tres mega TLC. Una disposición adicional podría ser el periodo de transición para implementar los cambios adicionales porque requerirían un ajuste estructural adicional para los países involucrados y porque tomaría tiempo implementar las negociaciones de los mega acuerdos.[5]

Otra opción es simplificar las modalidades y establecer una reducción promedio de aranceles consolidados con algunas condiciones incluidas para las negociaciones a través de peticiones y ofertas y algunas flexibilidades. Estos esfuerzos también podrían basarse en resoluciones de los mega TLC para ciertos productos que hayan sido el enfoque de las iniciativas sectoriales.

Como es importante contar con un conjunto de resoluciones para llegar a una conclusión general, cualquier resultado de NAMA debería ir acompañado por un avance en las negociaciones agrícolas. De los tres pilares agrícolas, podría considerarse que la competencia de las exportaciones es diferente a la ayuda interna y al acceso al mercado.

La competencia de las exportaciones es un problema cuya solución está técnicamente incluida en el documento del Presidente (Rev. 4). La modalidad se aceptó, o bien no se cuestionó, aunque podría necesitar algunos ajustes para llegar a una solución. Además, el problema se ha hado principalmente entre la Unión Europea y Estados Unidos, así que son temas de negociación tradicionales, por lo que la competencia de las exportaciones debería tomar un papel central y atenderse.

Con respecto al acceso al mercado agrícola, los avances conseguidos en los mega TLC sentarían las bases para una mayor participación, aunque deberían considerarse algunos factores adicionales. Se ha informado que hubo un acuerdo en cuanto al acceso al mercado ofrecido por India y que podría retomarse y ser considerado para la conclusión. En el caso de China podrían considerarse contingentes arancelarios para productos específicos que con el tiempo podrían convertirse en artículos de alta importación. Las iniciativas anteriores podrían combinarse con las flexibilidades que están abordando la sensibilidad de Japón en el TPP.

Al combinarse estas tres ideas, las resoluciones de los mega TLC, las posibilidades adicionales basadas en acuerdos previos y la probable demanda de importaciones, podrían sentarse las bases para avanzar con las negociaciones de acceso al mercado agrícola. En cuanto a NAMA, las resoluciones también podrían implementarse en un periodo de transición de entre ocho y diez años.

Como enfoque alternativo podría considerarse una reducción promedio de aranceles consolidados en donde se combinen dos ideas diferentes, tal y como se establece en el pie de página 2 dentro del documento del Presidente de agosto de 2007.[6]

Ayuda interna global causante de distorsión del comercio
Esto nos lleva a la ayuda interna, un área para la que, del mismo modo que con la competencia de exportaciones, no surgirán disciplinas dentro de los TLC. Este tema tan importante debe tratarse dentro del sistema multilateral de comercio. Aquí nos enfocamos en la Ayuda interna global causante de distorsión del comercio (AGDC).

Algunos de los principales temas que surgen en la presente situación comercial y de políticas[7] tienen relación con el hecho de que Estados Unidos podría favorecer una mayor ayuda que la discutida en las negociaciones y que India y China no querrían que disminuyera su ayuda de minimis. Un punto de vista contrario es defendido por otros miembros, como que la cantidad de subsidios permitidos a las grandes economías en desarrollo es alta y que debería reducirse con disciplinas adicionales. Allí yace el trilema que necesitará atenderse para poder avanzar.

Tres son los modos de ver la situación de la ayuda interna:

  1. Actualmente, el nivel de ayuda interna permitida supera el nivel real, por lo que podría partirse desde aquí para acuñar disciplinas adicionales. Sin embargo, esto no sería congruente con los límites establecidos por China e India con respecto al mantenimiento de apoyos de minimis y esto no permitiría que Estados Unidos tenga un nivel de AGDC ligeramente superior en comparación con los mencionados en el texto del Presidente.
  2. Podrían considerarse compensaciones según lo que se otorgue en el acceso al mercado en lugar de la ayuda interna como tal. En tal caso, los límites de China e India podrían mantenerse, pero no habría campo para Estados Unidos, pues su contribución al acceso al mercado seguro sería considerablemente menor.
  3. La AGDC de Estados Unidos podría aumentar ligeramente y la ayuda de minimis se mantendría sin cambios. Esto no calmaría las preocupaciones de aquellos que buscan la reducción de minimis.

Será necesario considerar elementos de cada uno de los tres modos anteriores para conseguir una solución balanceada. ¿Cuál de ellos podría solventar el trilema mencionado anteriormente? ¿Será que un cambio en el periodo de referencia fije las bases para tratar con estas preocupaciones? ¿Podría combinarse con una cantidad de AGDC con un posible aumento si es que el país que brinda el apoyo se enfrenta a un aumento en las importaciones (algo así como un mecanismo de salvaguardias)?

Podría existir una flexibilidad que combine las ideas (no las disciplinas exactas) subyacentes a las flexibilidades incluidas en el Anexo VII y el Artículo 27.4 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, como el mantenimiento de niveles de minimis para países en desarrollo propuesto en el último borrador, siempre y cuando no se exceda el límite definido en términos absolutos.

Lo anterior podría combinarse con un largo periodo de implementación mientras que la AGDC desaparece gradualmente para llegar a un límite inferior previamente acordado. Además, las flexibilidades para las economías emergentes podrían vincularse con un aumento de AGDC para las economías desarrolladas.

Conclusión
La situación mundial está en constante cambio y en los siguientes cinco años el aumento en las interrelaciones económicas creará una mayor necesidad de seguir un sistema multilateral de comercio. De otra forma podrían generarse conflictos comerciales con la posibilidad de expandirse a otras áreas.

Con las negociaciones actuales en los mega TLC y la identificación de ciertos problemas en los que se necesitaría de un menor esfuerzo sería posible avanzar con las negociaciones dentro de la OMC.

El camino a seguir en las negociaciones agrícolas está ligado a un conjunto de problemas que podrían tratarse con opciones que podrían emerger pues las negociaciones de los mega acuerdos brindan una mayor posibilidad de movimiento en acceso a mercado. Además, necesita atenderse la competencia de exportaciones debido a la posibilidad de progreso y de que los precios de algunos productos agrícolas caigan con los años.[8]

Existe la oportunidad y la necesidad de fijar disciplinas en competencia de exportaciones y esta no debería dejarse pasar. Ningún TLC puede tratar el tema. Con el impulso en estas áreas también existe la posibilidad de una mayor participación en ayuda interna, otro tema que tampoco pueden tratar los TLC. Para mantener la fuerza y vitalidad de un sistema que aliente oportunidades y un crecimiento sostenido, es vital enfocarse en estas posibilidades a fin de llevar las negociaciones agrícolas hacia su conclusión.




[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Harsha, S. (2014). WTO agriculture negotiations: the way ahead. En R. Meléndez-Ortiz, C. Bellmann & J. Hepburn (Eds.), Tackling agriculture in the post-Bali context: a collection of short essays (pp. 207-218). Geneva, Switzerland: ICTSD.

[3] Esta salvaguardia podría combinarse con conceptos de contingentes arancelarios o algún otro mecanismo que brinde comodidad a ambas partes. Los mecanismos dentro de la misma OMC podrían utilizarse, por ejemplo aquellos que combinan periodos de transición, flexibilidades y obligaciones basadas en criterios objetivos.

[4] Aquí solo consideramos el acceso al mercado en NAMA y en el sector agrícola, no de servicios. Gran parte del enfoque de la negociación de servicios ocurre en el Acuerdo Plurilateral sobre Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en inglés). Sin embargo, todavía puede lograrse algún avance dentro de la OMC. Un mayor éxito en las negociaciones agrícolas y de NAMA podría contribuir al progreso en los servicios y viceversa.

Una opción para el periodo de transición podría ser aquella prevista en el Acuerdo sobre Salvaguardias, por ejemplo, ocho años para los países en desarrollo.

[5] También podrían ser diez años, como sucede con el ajuste al Acuerdo Multifibras en el sistema multilateral de comercio.

[6] “A la espera de alcanzar un acuerdo definitivo sobre este aspecto de las modalidades, los Miembros tal vez deseen tomar en consideración el enfoque al que se alude en el "documento-reto" del Presidente en el sentido de que un enfoque básico análogo al de la Ronda Uruguay podría consistir en un recorte global del 36 por ciento para los países en desarrollo Miembros, con un recorte mínimo del 15 por ciento en cada línea. Esto también podría moderarse en cierta medida tanto en el caso de los Miembros a que se hace referencia en la nota 3 infra como en el de los Miembros de reciente adhesión”.

[7] Aunque esta es una lista limitada, creemos que si se avanza en estos temas las negociaciones ganarían un impulso positivo.

[8] Véase OECD/FAO. (2014). OECD-FAO Agricultural Outlook 2014 (pp. 254 y 255).

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