Los recursos marinos y la biodiversidad en el TPP: ¿un balance sostenible?

24 Febrero 2016

El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) incluye la mayor cantidad de disposiciones ambientales que jamás se hayan acordado en un acuerdo comercial regional (ACR). Su alcance es ambicioso y cubre áreas que no se habían introducido en previos tratados de libre comercio (TLC) firmados por Estados Unidos (EE.UU.) y sus socios, especialmente en relación con las medidas de protección al entorno marino.[i]

El TPP incluye disposiciones ambientales en un capítulo específico sobre medio ambiente, pero también en otros relacionados con inversión, regulaciones técnicas al comercio y  sobre la propiedad intelectual.

En términos generales, el capítulo sobre medio ambiente busca promover políticas comerciales y ambientales de apoyo mutuo, mayores niveles de protección ambiental y una efectiva aplicación de las leyes ambientales, pero también persigue mejorar la capacidad de las partes en temas ambientales vinculados al comercio a través de la cooperación.

Dicho capítulo reafirma someramente el Principio 12 de la Declaración de Río al señalar que las leyes ambientales junto a otras medidas “no deberían constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción velada del comercio internacional” y a la inversión y además revalida el preámbulo del Acuerdo de Marrakech al hacer referencia a los objetivos generales de desarrollo sostenible de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Al leer el capítulo sobre medio ambiente se debe tener en cuenta que el texto se escribió con un lenguaje jurídico que va desde cláusulas vinculantes a las de mejor empeño o de mejores intenciones. En algunos casos apenas se menciona la importancia de alguna de las inquietudes ambientales, por lo que no todos los problemas que se cubren en el capítulo involucran obligaciones vinculantes.

El capítulo sobre medio ambiente establece un mecanismo de consulta independiente para lidiar y resolver cualquier asunto abordado por las partes. El mecanismo incluye además la posibilidad de iniciar consultas ante Representantes de Alto Nivel y ministeriales. Si la diferencia no se resuelve por medio de consultas, las partes podrán acceder al mecanismo de solución de controversias del TPP (capítulo 28).

Esto refleja el enfoque que EE.UU. ha seguido en sus TLC en la relación entre sus capítulos sobre medio ambiente y solución de diferencias. Este no es el caso para gran parte de los acuerdos comerciales o de asociación económica de la Unión Europea (UE), pues el bloque europeo no suele vincular los capítulos sobre medio ambiente a la solución de diferencias, sino a mecanismos de implementación conjunta, monitoreo y cooperación.

Se ha reafirmado el derecho que tienen los Gobiernos para legislar y regular según los intereses públicos, entre ellos salud y medio ambiente. Las partes también podrían fijar su propio nivel de protección ambiental y sus propias prioridades ambientales. Sin embargo, en el capítulo sobre inversión se incluyen prohibiciones a los “requisitos de desempeño” como contenido local y localización de la tecnología, que podrían afectar la capacidad de las partes para solicitar la transferencia de tecnologías ambientales y climáticas. También se presentan nuevas salvaguardias para prevenir las demandas frívolas y abusivas, algo positivo si se quieren evitar los efectos de “parálisis regulatoria” en el entorno ambiental, producidos por el exceso de litigación, sobre todo en disputas entre inversionistas y Estado.

En el capítulo 8, que trata sobre obstáculos técnicos al comercio, se incluyen una serie de anexos relacionados a la regulación de sectores y productos específicos que persiguen promover enfoques regulatorios comunes y que podrían tener un impacto importante en las políticas ambientales y de seguridad y prácticas administrativas, además del comercio de ciertos productos. Estos anexos tienden a cubrir la aprobación regulatoria, procesos de evaluación y conformidad, verificación, reconocimiento mutuo y empaque de varios productos de consumo humano tales como algunos alimentos, bebidas alcohólicas, aditivos alimenticios, cosméticos y productos agrícolas orgánicos. Podría necesitarse una evaluación independiente sobre sus consecuencias.

TPP y acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente
En el TPP, las partes se comprometen a cumplir con las obligaciones de los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (Amuma) que hayan firmado, a hacer valer sus propias leyes ambientales y a no apartarse o derogarlas para promover el comercio o atraer inversión.

En este sentido, ninguna de las partes deberá dejar de acatar sus leyes ambientales, ya sea por acción u omisión. Mientras que existe la necesidad de optimizar el cumplimiento, el principio antes mencionado es demasiado ambicioso y quizá poco realista para esta etapa si se tiene en cuenta el bajo nivel de cumplimiento con las leyes ambientales que muchas de las partes del TPP han mostrado a lo largo de los años. Esta obligación podría afectar a los países en desarrollo que participan en el acuerdo, en tanto una posible falta de eficacia de las instituciones o la insuficiencia de los recursos no podrán ser presentadas como una excusa para el incumplimiento.

En el capítulo sobre medio ambiente se le exige a las partes que cumplan con la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Cites), el Protocolo de Montreal y el Convenio Marpol. Ninguno de estos convenios es nuevo, pero su aplicación se considera sin duda positiva.

Sin embargo, queda claro que dichos compromisos van más allá de la ratificación y el desarrollo legal de las obligaciones bajo legislaciones nacionales, además de enfatizar su aplicación práctica, supervisión y cumplimiento. Las partes también deben tomar medidas para aplicar y hacer valer los convenios, además de sus propias leyes ambientales nacionales.

Si bien se hacen algunas referencias a la importancia de la reducción de emisiones, a economías resilientes y a la conservación de la biodiversidad, llama la atención que no se haya incorporado una disposición específica que ratifique o haga que se apliquen algunos Amuma importantes, como el reciente Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) o el Protocolo de Nagoya. Aunque es cierto que esto coincide con las reservas políticas que algunos miembros mantienen al respecto, la situación refleja una selección particular de los Amuma más relevantes o menos polémicos.

De hecho, algunos críticos consideran que la lista de Amuma en el TPP no está a la altura de las expectativas de la comunidad ambientalista y de la sociedad civil. En el caso particular del CDB y el Protocolo de Nagoya, los países en desarrollo como México, Perú, Malasia y Vietnam fueron los principales solicitantes, aunque no pudieron superar la resistencia de los EE.UU., el único miembros del TPP que no ha suscrito el CDB. A fin de compensar, sin embargo, se añadió al capítulo cierto reconocimiento a la importancia de conservar la biodiversidad.

Tratamiento de los recursos marinos
Las obligaciones del TPP son un precedente particularmente importante para el comercio internacional de productos pesqueros y marinos, pues entre las partes se encuentran algunos de los principales países pesqueros y consumidores de estos productos como son los EE.UU., Japón, Vietnam, Perú, México, Canadá, Nueva Zelanda y Australia. De hecho, el capítulo sobre medio ambiente también incluye algunas disposiciones emblemáticas relacionadas a la conservación de los recursos marinos vivos, donde se les solicita a las partes fijar y operar sus propios sistemas de manejo pesquero para la captura salvaje.

Estos sistemas deberán diseñarse de tal forma que eviten la sobrepesca y la sobrecapacidad, reduzcan la captura incidental de especies no objetivo y promuevan la recuperación de poblaciones sobreexplotadas. Los sistemas de manejo también deben basarse en la mejor evidencia científica posible y reconocer las mejores prácticas e instrumentos internacionales. La referencia directa a los instrumentos multilaterales de la Organización de las Naciones Unidas al establecer sistemas de manejo pesquero podría aumentar la precisión de las obligaciones en el marco del TPP y fortalecer las interpretaciones jurídicas comunes de áreas grises o con vacíos legales.

Las partes también deberán establecer medidas de mitigación de captura incidental, prohibición de extracción, límites de pesca y multas; todo para la conservación a largo plazo de tiburones, tortugas marinas, aves y mamíferos marinos. La obligación serviría para complementar la protección de especies incluidas en los Apéndices de Cites a través de la ampliación de protección de especies marinas no cubiertas.

El TPP también incluye nuevas disposiciones sobre la prohibición de ciertos tipos de subvenciones a la pesca. Los avances en el área dentro de la OMC siguen siendo difíciles de alcanzar. En este sentido, la implementación de sistemas de manejo pesquero debe incluir el control, la reducción y eliminación de todos las subvenciones que contribuyan a la sobrepesca y la sobrecapacidad. Específicamente, se prohíben dos tipos de subvenciones: a) las que afecten negativamente a poblaciones de peces que estén en una condición de sobrepesca  y b) las subvenciones otorgadas a un buque pesquero identificado como practicante de pesca ilegal no declarada y no reglamentada (INDNR) por el país abanderado o las organizaciones regionales de pesca.

El TPP también incluye disposiciones de “congelamiento” de los niveles de subvención existentes” (llamada cláusula stand still en inglés) y de transparencia en materia de subvenciones a la pesca. En este caso, el peso político de EE.UU., Australia, Canadá y Nueva Zelanda parece haber afectado significativamente a Japón, una de las flotas de mayor tamaño y con los niveles más altos de subvenciones al haber aceptado los términos de una negociación que se ha mostrado prácticamente inalcanzable en el plano multilateral.

Estos resultados son significativos para la promoción de la acción mundial en materia de subvenciones a la pesca, sobre todo a la luz de las metas específicas del objetivo de desarrollo sostenible 14. No obstante lo anterior, los países en desarrollo miembros del TPP no recibieron ningún trato especial y diferenciado en relación con estas obligaciones, con excepción de la cooperación técnica y una extensión de dos años para el período de transición asignado a Vietnam para la eliminación de subvenciones incompatibles.

El TPP también reconoce la importancia de la acción concertada contra la pesca INDNR y exige a las partes mejorar su cooperación internacional. En concreto, las partes deben apoyar el monitoreo, control y vigilancia de la pesca INDNR y aplicar medidas para 1) disuadir a los buques que enarbolan su pabellón y a sus nacionales de involucrarse en actividades de pesca INDNR; 2) atender el transbordo en el mar; 3) aplicar medidas de Estado rector de puerto y; 4) actuar de manera consistente con medidas relevantes de conservación y manejo adoptadas por Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera y cumplir con la documentación de pesca y comercio requerida.

Esta es quizá la primera vez que un ACR vincula la lucha contra la pesca INDNR con el comercio y las consideraciones ambientales. Todas estas obligaciones se basan en el Plan de Acción de 2001 de la FAO para prevenir la pesca INDNR y otros instrumentos y convenciones relevantes de la misma organización. Todas estas herramientas pueden contribuir a impulsar los esfuerzos de cooperación contra la pesca INDNR y a transferir las obligaciones a un nivel más aplicable, sobre todo con respecto a las políticas establecidas por los ACR.

Dichas obligaciones también podrían ayudar a articular los regímenes unilaterales de pesca INDNR con énfasis en las medidas más relevantes transmitidas por las partes y no tanto en los detalles. El principal reto al que se enfrentan los países en desarrollo que pertenecen al TPP es el de contar con los recursos necesarios y la capacidad técnica para cumplir con estas obligaciones.

De hecho, a muchos países les preocupa la diversidad de los esquemas nacionales para combatir la pesca INDNR y los efectos comerciales sobre los países que no cooperen. De igual manera, el nivel de riesgo cuando se contemplan las posibles actividades de pesca INDNR, la capacidad para implementar políticas de pesca INDNR de manera efectiva y monitorear zonas económicas exclusivas varía considerablemente entre países, por lo que algunos se encuentran en mejor posición que otros para cumplir con los estándares regionales, internacionales y unilaterales de pesca INDNR; por ejemplo, países con mayores zonas económicas exclusivas y menor capacidad de verificación y seguimiento tendrán más dificultades para cumplir con estos compromisos.

 

"De alguna manera, los negociadores están asumiendo el papel de legisladores, aunque sin tener que rendir tantas cuentas, pues los TLC están dándole cada vez más funciones regulatorias a las partes en cuestión."

 

Biodiversidad, recursos genéticos y protección de conocimientos tradicionales
En términos generales, el TPP requiere que las partes promuevan y motiven la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad y reconoce la importancia de respetar y preservar los conocimientos tradicionales (CT). Asimismo, distingue que algunos miembros necesitan consentimiento previamente informado y términos mutuamente acordados para tener acceso a los recursos genéticos, aunque no se establece la obligación de hacerlo.

El TPP es especialmente débil si se le compara con medidas específicas para conservar, usar de forma sustentable y compartir beneficios que surjan de la utilización de los componentes de la biodiversidad, en tanto solo solicita que cada miembro publique la información incluida en sus leyes y medidas concernientes a los programas de conservación y cooperación. El acuerdo también contempla el intercambio de información y experiencia con respecto a la conservación y el uso sostenible de los recursos biológicos, protección de los ecosistemas y acceso a recursos genéticos y participación en los beneficios (ABS, por sus siglas en inglés).

En resumen, lo que encontramos en el TPP no cambia el panorama de protección internacional para el ABS de manera significativa. Ni siquiera requiere que las partes ratifiquen y apliquen el CDB de 1992 o el Protocolo de Nagoya de 2010, una de las demandas clave, aunque no escuchada, de varios de los países megadiversos. Las cláusulas de cooperación e intercambio de experiencia no afectan lo que ya ha sucedido en la Conferencia de las Partes del CDB.

En relación a los CT, el capítulo sobre propiedad intelectual contiene algunas medidas defensivas de utilidad. En primer lugar, llama a una mayor cooperación entre funcionarios vinculados a la propiedad intelectual para mejorar el entendimiento de los problemas conectados a los CT asociados a los recursos genéticos.

En segundo lugar, contiene una disposición específica con la que se pretenden mejorar la calidad de los exámenes de patentes por medio de: 1) el uso de información pública relevante y documentada, relacionada con los CT asociados a los recursos genéticos; 2) la oportunidad para terceras personas para informar sobre divulgaciones sobre el estado de la técnica que puedan tener relevancia en materia de patentabilidad; 3) el uso de bases de datos o bibliotecas digitales y; 4) cooperación en la capacitación de examinadores de patentes para el examen de solicitudes de patentes relacionadas a los CT asociados a los recursos genéticos.

Dichas medidas se consideran que contribuyen a evitar que se otorguen patentes de baja calidad o infundadas con base en los CT o propiedades conocidas de recursos genéticos. Sin embargo, no resuelve importantes problemas vinculados al acceso ilegal a los CT o a los recursos genéticos.

Posibles consecuencias para países en desarrollo
Los resultados que se muestran en el capítulo sobre medio ambiente en el TPP podrían tener consecuencias variadas para los países en desarrollo, sean o no integrantes del TPP. El acuerdo eleva el estándar de la regulación ambiental, algo que podría ser bien recibido por los interesados de muchos países en desarrollo y pone un mayor énfasis en la implementación y en la aplicación efectiva. La inclusión de un mecanismo de solución de diferencias independiente, pero interconectado, fortalece dicho enfoque.

Los tipos de Amuma que se cubren son importantes para los países en desarrollo, pues contribuyen a la protección de la diversidad de especies y ecosistemas, además de que conservan ciertos bienes públicos como el aire. Sin embargo, no existen vínculos a los acuerdos climáticos bajo la CMNUCC, el CDB o el Protocolo de Nagoya.

Muchos países en desarrollo, sobre todo los latinoamericanos, concentran los intereses ofensivos en este tipo de acuerdos, sobre todo en relación al comercio de productos derivados de la biodiversidad y en servicios ecosistémicos. Para muchos países en desarrollo es frustrante reconocer que aunque algunos Amuma ofrecen beneficios o responden a sus inquietudes, se vuelven elementos sensibles en las negociaciones de ACR. Esto debe cambiar en las negociaciones comerciales y ambientales si es que las partes más desarrolladas quieren firmar asociaciones reales en la búsqueda hacia un desarrollo sostenible.

Los avances que se han hecho al prohibir ciertas subvenciones a la pesca y las medidas para combatir la pesca INDNR han sentado un precedente importante para los procesos de la OMC y podrían contribuir a la conservación de los bancos de peces en el Océano Pacífico, acarreando efectos positivos para los integrantes del TPP e incluso para quienes no forman parte del tratado. Si bien el nivel de ambición es menor que el que se busca en la OMC por los llamados “amigos de los peces”, no deja de ser un precedente importante.

La obligación de establecer o mejorar los sistemas de manejo pesquero son bien recibidas; sin embargo, la falta de capacidad técnica y financiera sigue sin atenderse. Un vínculo más fuerte entre obligaciones y cooperación técnica y creación de capacidades de los países desarrollados dentro del TPP, sobre todo a manera de fondos especiales de cooperación, habría facilitado y hecho más efectiva la tarea de la implementación.

Los Amuma y los reglamentos ambientales se están convirtiendo en uno de los pilares de los TLC, sin importar si son comerciales o no. Es posible que en futuras negociaciones de este tipo de acuerdos se busque cada vez más tratar de influir o dar forma a las regulaciones nacionales. De alguna manera, los negociadores están asumiendo el papel de legisladores, aunque sin tener que rendir tantas cuentas, pues los TLC están dándole cada vez más funciones regulatorias a las partes en cuestión.

Aunque es cierto que son los Congresos los que finalmente aprueban los TLC, su capacidad de influir en los resultados es bastante limitada, sobre todo entre las partes más débiles.  A veces es solo una cuestión de aceptarlo o rechazarlo. El hecho de que existan textos de negociación que nunca fueron distribuidos es un síntoma del cambio de roles. También se ha criticado la falta de transparencia e inclusión de los actores de la sociedad civil. Si bien esto permite la convergencia regulatoria, podría no ir en la dirección preferida de algunos países ajenos a dichos acuerdos y de interesados a nivel nacional que no pudieron transmitir sus opiniones en el proceso.

El trato especial y diferenciado no se incluyó en el capítulo sobre medio ambiente. Solo aparece un artículo especial sobre cooperación, pero esta está sujeta a la disponibilidad de fondos y a un corto periodo de transición para una de las partes del acuerdo. La falta de cumplimiento no siempre es una cuestión de falta de voluntad política, sino también de falta de capacidad. El modelo que vincula el cumplimiento con la efectiva cooperación técnica y la construcción de capacidades tal como se incluye en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC habría sido una propuesta más constructiva. El espacio de política se ha limitado en ciertos casos, como el uso de requerimientos tecnológicos de desempeño.

No será fácil cumplir con el nuevo estándar ambiental que fijó el TPP. Los sectores más competitivos podrían sobrevivir e incluso prosperar. Sin embargo, los sectores más débiles y pequeños enfrentarán una competencia mucho más dura, en tanto se ha reducido además la capacidad de los países para asistirlos. El balance general es positivo, pero el desafío en la implementación, que tome en cuenta los niveles de desarrollo y de capacidad, está sobre la mesa.


[i] Las opiniones presentadas en este artículo son las del autor y no reflejan la postura de la Organización de las Naciones Unidas o de sus Estados miembros. Las denominaciones aquí empleadas tampoco reflejan la opinión de la ONU con respecto a la situación legal de cualquier país, territorio, ciudad o área mencionadas, de sus autoridades, o de sus fronteras.

This article is published under
20 Abril 2016
La Corte Constitucional de Colombia aprobó el pasado 6 de abril el tratado de libre comercio (TLC) firmado con Costa Rica, el cual permitirá que cerca del 75% de los bienes involucrados queden libres...
Share: 
26 Abril 2016
El nuevo acuerdo bilateral de servicios aéreos entre México y Estados Unidos (EE.UU.), firmado el 18 de diciembre del 2015, fue aprobado por el Senado mexicano este 26 de abril con 81 votos a favor,...
Share: