La política de competencia en América Latina y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

7 Julio 2016

El reconocimiento del alivio de la pobreza como una necesidad real que concierne a todos y no solamente a quienes la padecen es uno de los aspectos centrales en el actual contexto económico. Las consecuencias del problema, sus posibles soluciones y la importancia de involucrar a todos los actores a nivel internacional han motivado la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible o Agenda 2030.

El mayor desafío es poner fin a la pobreza y al hambre en todo el mundo, requisito para un desarrollo inclusivo y sostenible y de importancia decisiva para América Latina.[1] Para tal fin, la Agenda 2030 propone una hoja de ruta basada en 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) con 169 metas. La Agenda busca fortalecer los medios para implementar tales objetivos y revitalizar las asociaciones mundiales a fin de promover el desarrollo sostenible, incluso mediante la movilización de recursos financieros.

Aunque la política de competencia no está explícita entre las metas de la Agenda, sí puede contribuir a ella como parte y complemento de las políticas públicas. Dicha política, por ejemplo, puede contribuir al Objetivo 1 (fin a la pobreza) y al 8 (promoción del crecimiento económico) de la Agenda.

De acuerdo a lo anterior, este artículo presenta una serie de argumentos para alimentar la reflexión pertinente. En primer lugar, se abordan las leyes y políticas de competencia (LPC) de la región, así como la cooperación técnica en la materia y la investigación sobre la política de competencia y su relevancia para los ODS. En segundo lugar, y teniendo en cuenta el Objetivo 17 (fortalecimiento de los medios de ejecución), se examinan los esfuerzos de cooperación regional e internacional en apoyo de la política de competencia.

Este artículo complementa las investigaciones anteriores en materia de LPC, erradicación de la pobreza y desarrollo sostenible. Procura aportar ideas para investigaciones y medidas que se traduzcan finalmente en la adopción de acciones concretas y oportunas por parte de las autoridades de competencia y otras instituciones que tengan algún impacto en el ordenamiento de los mercados y en los temas de interés social.

Las políticas de competencia en América Latina y la Agenda 2030
Las políticas de competencia en América Latina han registrado una evolución interesante en los últimos años. Dicha evolución obedece, entre otros factores, a los cambios de orientación de sus diversas economías, la actividad comercial y los acuerdos de comercio en que participan. Aunque la política de competencia se concibe y se aplica según las circunstancias económicas, sociales y ambientales de cada país, se impone en general la necesidad de hacer frente a las prácticas anticompetitivas, especialmente cuando estas afectan a los sectores más desfavorecidos.

La competencia contribuye al bienestar del país ya que mejora la eficiencia, promueve la innovación, diversifica la oferta de bienes y servicios y mejora su calidad, contribuyendo, finalmente, al bienestar del consumidor (UNCTAD, 2015). No se limita a responder a problemas económicos, sino que también atiende cuestiones sociales y ambientales. En algunas jurisdicciones se establecen exenciones con el fin de promover a las pequeñas y medianas empresas (pymes) y a los pequeños productores. Estos requieren facilidades de entrada en los mercados y acceso a los insumos a precios competitivos para poder producir y exportar.

Un poco de historia
La política de competencia en América Latina ha atravesado por varias fases y reformas legales (véase Palacios y Gutiérrez, 2016). La aplicación de las leyes de competencia ha sido heterogénea, como también lo ha sido la aplicación de exenciones. En algunas jurisdicciones son observadas para defender ciertas áreas de interés público como la salud, el ambiente o la agricultura, lo que confiere mayor margen de maniobra a la autoridad ejecutora de la ley para evaluar los efectos de una práctica anticompetitiva en la competencia y en otras áreas de la economía. En algunos países –Colombia, Chile y México, por ejemplo– se aplican excepciones explícitas o implícitas a la ley en el caso de los mercados agrícolas. La aplicación de las LPC ha enfrentado obstáculos de parte de fuertes asociaciones de empresarios y del sector agroindustrial, los que a través del cabildeo político han logrado incluir algunas excepciones.

Entre 1950 y 1990, algunos países contaban ya con regímenes legales que, en muchos casos, no eran implementados. En aquella época, la política económica favorecía el proteccionismo. Las prohibiciones y exenciones a la ley de competencia eran generales y se referían a firmas, mercados y sectores. Las autoridades encargadas de aplicar la ley de competencia tenían una autonomía limitada y su personal era reducido – Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México están comprendidos en esta fase (véase tabla 1).

Tabla 1. América Latina: leyes y regímenes de competencia

Fuente:
Elaborado sobre la base de Peña y Calliari (2016) y Escolán y Schatan (2016).

Desde mediados de la década de los 80 en adelante, la ideología predominante estuvo marcada por el libre comercio y la adopción de políticas con orientación de mercado –de ahí la necesidad de proteger la competencia. Entre la década de los 90 y hasta inicios de la presente década, las leyes contenían disposiciones específicas sobre las prácticas anticompetitivas referidas a los carteles y a diferentes formas de abuso de posición dominante. Las sanciones incluían multas y otras medidas. No obstante, en varios casos las autoridades continuaron dependiendo política y legalmente del poder ejecutivo y la designación de la alta directiva de las autoridades de competencia continuó siendo prerrogativa gubernamental.

Las autoridades de México y de Chile, por ejemplo, incorporaron cambios en su normativa de competencia. Perú introdujo la LPC en 1991 en el marco de un amplio programa de liberalización. En Venezuela y Argentina, la política de competencia se orientó a la resolución de los problemas económicos y sociales y hacia la protección del consumidor. Recientemente, en Argentina se ha vuelto a una política de competencia que se declara centrada en sancionar las conductas anticompetitivas y controlar los procesos de fusiones y adquisiciones entre empresas.

Las LPC o las reformas adoptadas durante los años 90 promovieron una visión de la competencia como principio rector para los actores públicos y privados. Sin embargo, su implementación se vio limitada por la dependencia política de las autoridades, amén de la escasez de recursos, incluidos recursos humanos calificados.

A partir de la década del 2000, varios países adoptaron reformas a la normativa de competencia que han contemplado, entre otros, una mayor independencia de las autoridades respectivas, la separación de sus funciones de investigación y decisión, una mayor disponibilidad de recursos, un mayor poder de enjuiciamiento, incremento de las multas y adopción de programas de clemencia (para empresas que participan o denuncian un cartel). En algunos casos se ha ampliado la gama de actores y mercados sujetos a la ley de competencia, por ejemplo en Colombia, México, Panamá, Perú, y en otros, Colombia y Panamá, se han establecido nuevas excepciones a las leyes en la materia.

Por su parte, exceptuando a Guatemala, en donde se han presentado al Congreso varios proyectos de ley, los países centroamericanos cuentan con una ley y autoridad de competencia. Dichas autoridades han enfrentado obstáculos vinculados a la escasez de recursos, la dependencia institucional y económica, el limitado margen de acción circunscrito al territorio nacional y el bajo importe de las multas, aspectos que debilitan su rol disuasivo (véase Escolán y Schatan, 2016).

Las recientes leyes o reformas de la ley de competencia se han beneficiado del intercambio de experiencias y subsecuentes programas de asistencia técnica facilitados por las redes internacionales sobre LPC, tales como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Red Internacional de Competencia (ICN, por sus siglas en inglés). Esto ha sido de gran utilidad, ya que la economía globalizada y la internacionalización de los mercados ameritan la necesidad de cooperar entre los países. Si bien en su mayoría las LPC se orientan a regular la actividad empresarial local y de los inversionistas extranjeros, algunas experiencias permiten apreciar cómo la autoridad de competencia está capacitada para priorizar a los pequeños empresarios del sector formal e informal y a los consumidores en la aplicación de la ley de competencia.

En Ecuador, la situación de las cooperativas en el sector textil, en el que participan pequeños y medianos productores, llama a fortalecer la competencia entre estos. El objetivo es que el sector textil se convierta en un polo de desarrollo para impulsar los encadenamientos tanto hacia adelante como hacia atrás. Para tal fin, la autoridad de competencia ha elaborado un manual de buenas prácticas para hacer frente a las prácticas anticompetitivas en el sector. Por su parte, luego de realizar el análisis técnico, jurídico y económico requerido, la autoridad de competencia de El Salvador resolvió denegar una solicitud de concentración económica en un caso de telefonía celular, presentada por Claro para la adquisición de Digicel, pues la operación menoscabaría la competencia y el bienestar de los consumidores.

Cooperación regional e internacional y aportes de la investigación
En el mundo globalizado de hoy, la cooperación entre las autoridades de competencia puede contribuir para que los esfuerzos para reducir las barreras comerciales no sean distorsionados por prácticas competitivas externas o nuevas barreras de entrada. América Latina se ha enriquecido del intercambio de experiencias con otros países y la cooperación recibida. Cabe señalar el aporte de organizaciones internacionales como la UNCTAD que, a través del Programa Competition Latin America (Compal) ha organizado talleres, estudios, cursos especializados en materia de competencia y protección del consumidor, así como intercambios entre autoridades e instituciones.

Con el apoyo del Gobierno suizo, particularmente la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos, luego de una fase de determinación de las necesidades y prioridades, Compal inició sus actividades en 2005, alcanzando resultados tangibles de apoyo a los países miembros. Hoy día el Compal III incluye un mayor número de miembros. Adicionalmente, los países se nutren de la experiencia de expertos y de otros países, organismos regionales e internacionales. El Grupo de Trabajo sobre Comercio y Competencia de América Latina y el Caribe, con apoyo del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe ha facilitado y enriquecido estos intercambios.

A través de los exámenes voluntarios entre homólogos organizados por la UNCTAD y la OCDE, algunos países de América Latina han obtenido apoyo para evaluar el marco jurídico de competencia en sus países, teniendo en cuenta la experiencia de aplicación de la competencia en otras jurisdicciones. Nicaragua, por ejemplo, se ha beneficiado del apoyo de la UNCTAD a través del examen entre pares. La OCDE y el BID organizan exámenes entre pares basados en informes sobre las LPC cuyos resultados son analizados en el Foro Global sobre Competencia de la OCDE y en el Foro Latinoamericano sobre Competencia OCDE/BID.

En materia de investigación, abordar la política de competencia y los temas de la Agenda 2030, especialmente en lo relacionado con el alivio de la pobreza, no es algo nuevo. Con el apoyo del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, la UNCTAD ha realizado tres publicaciones sobre temas de relevancia para la Agenda 2030: 1) Competition, competitiveness and development (2004), que aborda la relación entre estos tópicos y las lecciones para los países en desarrollo; 2) Competition provisions in regional trade agreements (2005), que trata la inclusión de disposiciones sobre competencia en acuerdos de comercio y analiza la importancia de las mismas para evitar que los beneficios del comercio y la inversión se vean afectados por las prácticas anticompetitivas externas; y 3) Implementing competition provisions in RTA (2007), la cual aborda temas de interés sobre las LPC y aspectos relacionados con el Objetivo 1 de la Agenda 2030.

La política de competencia en tratados bilaterales, regionales y megarregionales
La aplicación de las leyes de competencia usualmente se circunscribe a las jurisdicciones nacionales. No obstante, en el mundo globalizado de hoy en que los mercados trascienden las fronteras, la cooperación y la convergencia en materia de LPC son necesarias para promover la eficiencia económica y el bienestar del consumidor, preservar las ganancias del comercio y prevenir la aplicación selectiva de las leyes de competencia por motivos estratégicos.

Los países de América Latina participan en varios acuerdos de cooperación bilateral, plurilateral y regional que contienen disposiciones sobre LPC. A nivel regional, la Comunidad Andina cuenta con una normativa comunitaria para promover la libre competencia y corregir las prácticas empresariales que la impiden o limitan, Decisión 608 (véase Álvarez, 2016). El Mercado Común del Sur (Mercosur) cuenta con el Protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur aprobado en Fortaleza en 1996. No se ha registrado una aplicación práctica de estos acuerdos. En la Comunidad del Caribe (Caricom), el artículo 8 del Tratado de Chaguaramas regula la defensa de la competencia.

Por su parte, los acuerdos bilaterales y plurilaterales han registrado mayor actividad. Varios son los tratados de libre comercio (TLC) entre países latinoamericanos y/o con socios extrarregionales que contienen capítulos de competencia. Los TLC entre Costa Rica y Perú, Chile y México, México y Uruguay, Panamá y Perú son un ejemplo. El TLC de América del Norte atiende temas de política de competencia, monopolios y empresas del Estado y ha servido de referencia para la conclusión de otros acuerdos similares a nivel mundial. En otros casos, se incluyen compromisos para promover la adopción de marcos normativos para sancionar practicas anticompetitivas externas, tal y como es en el caso de Caricom y Costa Rica, Centroamérica y Panamá. Los partidarios de los TLC argumentan que los mismos promueven nuevos mercados, innovación, mayor competencia, oportunidades laborales, inversión, así como el acceso a bienes y servicios más especializados. Al respecto, no se deben desestimar los efectos a nivel nacional, ya que los TLC pueden comprometer la soberanía política, económica y cultural; adicionalmente constituyen un aliciente para las empresas transnacionales en detrimento de las pymes.

El Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea establece que para 2020 deberá operar el tratado centroamericano de competencia y una autoridad regional encargada de aplicarlo; cada país deberá, para entonces, contar con una ley de competencia. Los países han procurado favorecer la productividad y la competitividad a través de mejoras regulatorias que eliminen los obstáculos a la competencia, la innovación y el desarrollo económico.

Los países miembros de la Alianza del Pacífico integrada por Chile, Colombia, México y Perú tienen como objetivo avanzar hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas con una fuerte proyección Asia-Pacífico. Con ese fin, han procurado favorecer la productividad y la competitividad a través de mejoras regulatorias que eliminen los obstáculos a la competencia, y promuevan la innovación y el desarrollo económico.

En el contexto actual, los acuerdos megarregionales cobran gran importancia para la región latinoamericana. El impacto de las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) es particularmente importante para los países miembros, entre ellos Chile, México y Perú, ya que entraña regulaciones obligatorias de cumplimiento y la liberalización de políticas comerciales. Asimismo, el TPP y la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión podrán tener un impacto en terceros países que tendrían que adaptarse si las normas negociadas se globalizan o multilateralizan.

Ideas para el futuro
Aunque no esté explícita en la Agenda 2030, este artículo aborda la contribución de las LPC para atender las necesidades de los sectores más vulnerables de la población al procurarles un mayor acceso a los bienes y servicios en condiciones sostenibles en el largo plazo. Estos son temas primordiales para el logro de los ODS; son objetivos o valores de mayor importancia que la eficiencia económica (véase Fox, 2015). Para materializar tal contribución, se requiere una mayor flexibilidad de parte de las autoridades ejecutoras de la ley de competencia en aras del interés público, de la apertura de los mercados y el acceso a ellos por parte de los pequeños empresarios y productores, además del bienestar del consumidor.

Una contribución concreta de las autoridades de competencia a los ODS es la selección de casos de investigación sobre prácticas anticompetitivas en sectores que afectan a los consumidores, a las pymes y a la población más desfavorecida. A tales efectos, los estudios sectoriales sobre temas específicos son una herramienta útil para orientar a los Gobiernos sobre las condiciones de competencia en los mercados y en adopción de políticas públicas. La investigación suele incluir el comportamiento de los agentes económicos, la estructura del mercado, la conducta de los consumidores y la participación del Estado en los mercados. Para ello es indispensable asegurar la accesibilidad de la información pertinente.

En general, para responder a los ODS, se requiere una nueva cultura de la competencia que haga coincidir la lucha contra las prácticas anticompetitivas con los valores y objetivos públicos y sociales. La política de competencia está llamada así a cumplir un rol primordial en el contexto de políticas públicas como las de salud, educación, vivienda, infraestructura y medio ambiente, que son temas de la Agenda.

La cooperación entre países y la convergencia entre las leyes de competencia nacionales con el fin de combatir los actos anticompetitivos se consideran cruciales en el contexto actual del comercio dominado por las cadenas globales de valor. En tal sentido, se subraya la necesidad de que el intercambio de experiencias entre las autoridades de competencia tome en cuenta las necesidades y prioridades identificadas en los ODS, tal y como prevé la Agenda 2030. Dada la condición menos ventajosa de los países en desarrollo, es importante hacer hincapié en el trato especial y diferenciado en los acuerdos de comercio y la evaluación de costo/beneficio para los países en lo referente a las obligaciones en materia de competencia. Las autoridades e instituciones encargadas de la aplicación de las LPC deben participar en las negociaciones comerciales, ya que su ausencia ha generado situaciones de países que están dispuestos a firmar los acuerdos, pero no a actuar.


[1] El caso de los países caribeños es muy amplio y amerita un análisis separado. En este artículo solo se comenta en los temas de cooperación.

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