La eliminación de barreras comerciales en productos de energía renovable: lecciones de política

14 Julio 2014

La urgencia por atender el cambio climático a fin de prevenir o al menos reducir el daño provocado por el aumento de más de 2 grados Celsius en las temperaturas globales promedio es una preocupación internacional ampliamente reconocida. Por lo mismo, la transición de fuentes de energía de combustibles fósiles hacia fuentes de energía renovable (ER) bajas en carbono ha resultado una de las mejores maneras para reducir las emisiones de carbono, aunque no automática.[i]

Aun cuando las fuentes de ER como la luz solar o la energía eólica son gratuitas y abundantes, los costos para obtenerlas son altos y requieren de despliegue tecnológico pues implican grandes inversiones. Además, el costo para generar ER aumenta debido a la naturaleza intermitente de estas y a la falta de opciones rentables de almacenamiento. Y aunque los costos se han reducido, las políticas domésticas pueden alentar o bien inclinarse a descartar el desarrollo de dichas energías.

En primer lugar, las restricciones y barreras impuestas al equipo necesario para generar ER, como los aranceles, elevan los costos para las empresas. En segundo lugar, los mismos incentivos para la generación de ER en un determinado país podrían afectar la implementación o las oportunidades de comercio de otros países. En tercero, el retiro del apoyo gubernamental a la electricidad y a los combustibles fósiles podría implicar efectos drásticos.

Si se atienden las barreras comerciales para equipos de generación de ER, creadas por las mismas políticas, se podría agilizar el crecimiento de este tipo de energías, facilitándole a los gobiernos no solo la resolución del problema del cambio climático, sino también dándoles acceso a energía sostenible a millones de personas en países en desarrollo.

Al día de hoy, varios países aplican una serie de aranceles a estos productos e imponen requisitos de contenido local (RCL), a pesar de que están claramente prohibidos por el Acuerdo sobre las Medidas en Materia de Inversiones relacionadas con el Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Cuando los gobiernos abordan las barreras al comercio de equipos de generación de ER suelen negociar acuerdos voluntarios o vinculantes entre ellos. Estas iniciativas de comercio de energía sostenible (SETI, por sus siglas en inglés) pueden tomar diferentes formas, incluyendo la de un acuerdo regional vinculante que involucre bienes o servicios de ER; una iniciativa voluntaria de liberalización de bienes ambientales, como el acuerdo firmado en septiembre de 2012 en Vladivostok por el Foro de Cooperación Económica Asía-Pacífico para liberalizar aranceles en bienes ambientales basado en una lista de 54 categorías de productos, incluyendo bienes de ER o; el compromiso para liberalizar el comercio de bienes ambientales entre un grupo de países, como el anunciado en el Foro Económico Mundial celebrado en Davos en enero de este año.

Este artículo es parte de una investigación que, valiéndose de un modelo de simulación del Proyecto de Análisis del Comercio Global (GTAP, por sus siglas en inglés), tuvo como objetivo evaluar el impacto de los aranceles en ciertos grupos de bienes de energía sostenible junto con incentivos de tarifas reguladas (TR), RCL y subsidios para combustibles fósiles sobre algunas variables económicas y ambientales como comercio, precios de energía y electricidad, emisiones, empleo e ingresos.[ii]

El modelo incorporó fuentes de electricidad y energía como entradas y salidas dentro de un modelo de equilibrio general computable. La simulación no incluyó servicios energéticos asociados a las ER ni tomó en cuenta los cambios tecnológicos dinámicos, pero sí se basó en la tecnología existente. Tampoco consideró los efectos de los subsidios para fomentar cambios tecnológicos, sino más bien ofrece un análisis comparativo estático de los impactos diferenciados de las reformas de políticas de energía y de comercio en ciertos países.

Los países incluidos en la simulación fueron China, Japón, Alemania, Francia, Italia, Estados Unidos, Canadá, China Taipéi, Corea e India. En este grupo se encuentran las primeras cinco economías de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), además de algunos prominentes exportadores e importadores de bienes amigables con el clima en 2010, según la lista compilada por el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD). Asimismo, se incluyeron otros grandes exportadores como Sudáfrica y Brasil. Con este grupo, la simulación cubre más del 90% del comercio global, producto interno bruto (PIB), empleo y demás indicadores macroeconómicos, con lo que se sugiere que las recomendaciones de política podrían tener un mayor alcance. Uno de los inconvenientes es que no se sumaron países exportadores de petróleo, quienes cuentan con los subsidios más grandes a los combustibles fósiles.

Los efectos macroeconómicos examinados fueron el PIB, bienestar, emisiones y precios de la electricidad para la economía en conjunto. Los bienes de ER incluyeron aquellos relevantes para la generación de electricidad renovable.[iii] En términos generales, se clasificaron en tres categorías: (a) equipo para generación de ER, que consiste en productos utilizados para la generación o uso de energía solar, equipo hidroeléctrico y etanol; (b) productos que incluyen turbinas eólicas y; (c) piezas para los sistemas de generación de energía eólica. Se eligió esta lista breve para asegurar que la simulación sea significativa para las negociaciones llevadas a cabo en esta área y que los productos tengan una correspondencia directa con la generación y uso de energías renovables.

¿Igualdad de condiciones?
Para entender mejor la posible contribución de las reformas comerciales sobre las ER, la investigación comenzó estableciendo el contexto y explorando los posibles escenarios en un ámbito no comercial de los cambios en las políticas domésticas, a saber, la eliminación de los  subsidios a los combustibles fósiles. Sin los subsidios seguramente se producirían efectos tan variados que afectarían a los equipos para generar ER. Por ejemplo, la producción de la mayoría de los metales requiere de una gran cantidad de energía y las turbinas eólicas exigen de un alto volumen de metal. La eliminación de los subsidios también afectaría la competitividad de estos productos en los mercados globales.

En consecuencia, se buscó examinar lo que pasaría si se eliminasen los aranceles en productos de ER y se removiesen los subsidios a combustibles fósiles. Se esperaban varios argumentos a favor de la eliminación de subsidios a los combustibles fósiles con la idea de lograr la igualdad de competencia, pues eso elevaría los precios de estos últimos y volvería a las ER más competitivas .

Sin embargo, la investigación descubrió que no necesariamente esto ocurre así, principalmente porque 76% del total de los subsidios a combustibles fósiles van al petróleo y sus derivados (que no suelen usarse para la generación de electricidad), solo 6% se destina al carbón (utilizado para la generación de electricidad) y un poco menos para del gas natural (en ocasiones empleado para la generación de electricidad). Por lo tanto, la sola eliminación de los subsidios no equilibraría la competencia. Los resultados indican que la remoción sí afectaría los precios de electricidad y energía, pero los aumentos de los precios serían mucho más altos en países como India y Sudáfrica en donde se utiliza el carbón para la generación de electricidad.

Los cambios de una reforma arancelaria fueron mucho más significativos para el sector de las ER que la combinación de la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles y la reforma comercial. Sin embargo, en países donde la reducción de aranceles implica una importante caída de la producción, como Brasil e India, la remoción de los subsidios mitigaría de alguna manera dichos efectos.

En la medida en que las energías renovables pueden ser sustituidas por combustibles fósiles, el modelo mostró una mayor factibilidad para la difusión de equipos de energía solar fotovoltaica (FV) e hidroeléctrico. Los resultados son lógicos debido a que la energía hidroeléctrica es una de las ER más baratas y la solar fotovoltaica se ha colocado casi al nivel de las fuentes eléctricas en varios lugares.

La energía solar FV también puede implementarse sin depender de una red principal, de forma descentralizada y sin necesidad de invertir en conexiones con la red eléctrica. Según una investigación de Navigant, la energía solar distribuida –aquella cuyos equipos se instalan en techos, cocheras o edificaciones pequeñas y que cuentan con menos de 1 MW de capacidad– representó 69% de toda la energía solar FV instalada en 2012.[iv]

Si bien los efectos de la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles podrían ser limitados para el sector de las ER, estos reducirían significativamente las emisiones de GEI en la mayoría de los países. Ha quedado manifiesto que los países con un uso intensivo de combustibles fósiles experimentarían reducciones más sustantivas.

La disminución de emisiones no solo se constriñe a aquellas generadas por el uso reducido de la electricidad, sino que también alcanza a las del uso reducido del petróleo y sus derivados, como en el caso de los medios de transporte. Los países con mayores subsidios, casi todos en desarrollo, son quienes verían los mayores descensos en su PIB y bienestar en general. En la mayoría de los casos, la pérdida de bienestar provocada por la liberalización no puede verse compensada por ganancias resultantes de la reducción de emisiones. Aunque, en caso de que los precios del carbón suban o reflejen factores externos, los cálculos de la ganancia o pérdida de bienestar serían totalmente diferentes.

La política comercial y la expansión de energías renovables
Aunque la eliminación de los subsidios a combustibles fósiles sigue siendo un importante objetivo a largo plazo, las reformas comerciales siguen siendo mucho más asequibles. Las políticas comerciales, tales como aranceles y requisitos de contenido local, suelen ser parte del total de políticas cuya meta es la expansión de las ER. Esas mismas políticas han llegado a aplicarse para proteger a las industrias domésticas de renovables. Aunque algunas políticas comerciales y de energías limpias podrían beneficiar el desarrollo de ER específicas en el país que las aplique, otras, según su diseño, podrían afectar a ciertas economías, tal y como se muestra en el cúmulo de procedimientos de solución de diferencias sobre la materia que se han presentado en la OMC.

Con el mismo modelo GTAP-E[v] se analizaron los efectos macroeconómicos de la reducción de aranceles de importación a 5%, además de la eliminación de aranceles, TR y RCL en conjunto en países que hayan emprendido la liberalización unilateral o a través de sus socios comerciales. La investigación reveló que los efectos distributivos de tales acciones serían diferentes en los 12 países estudiados. Sin embargo, en general, la eliminación de las distorsiones comerciales devolvería el balance a la industria de ER y la llevaría a niveles más altos de difusión.

Si los aranceles y las TR se eliminaran al mismo tiempo, la industria global de ER aumentaría en US$ 2,3 mil millones. No obstante, debe especificarse que la industria de ER estudiada se basa en un pequeño grupo de productos de uso único que constituyen una gran parte del comercio total de los países analizados y son importantes para la mayoría de las cuestiones  tratadas en los paneles de solución de diferencias. De la misma manera, los gobiernos podrían inclinarse a la reducción de aranceles para bienes de uso único, pues son más fáciles de identificar desde un punto de vista ambiental.

Por supuesto, la innovación en energías renovables debería proseguir hasta conseguir una total paridad con la red eléctrica. Siendo realistas, su uso y efectos deberían entrar al menos en el discurso político.

También deberían estudiarse las reformas comerciales como opción para mejorar la difusión de las ER. La mayoría de los países mejorarían su nivel de bienestar con una reforma en los aranceles de importación sobre productos de ER, además de que obtendrían cierta ganancia. Mientras los efectos no se extiendan de manera uniforme a todos los sectores de ER o a todos los países, existen pocas pruebas para sugerir que un grupo de países se verían consistentemente afectados.

Los países han recurrido a las TR y los RCL como políticas para la difusión de ER. Sin embargo, los RCL alteran el comercio y las TR por su diseño también lo afectan. Las TR por su cuenta surten un menor efecto en el comercio, excepto en la energía solar, en donde la remoción de las tarifas reguladas suele ser positiva para la industria, pero cuando se combinan con los requisitos de contenido local estas pueden tener un efecto distorsionante.

Las consecuencias de la anulación de los RCL en la producción de equipos de generación de ER son por lo menos  ambiguos. Mientras que la mayoría de los países han visto un aumento en la producción y el empleo, otros han sufrido una ligera reducción. Los RCL no son neutrales. De hecho, los efectos comerciales son mucho más importantes que los de la producción. Países en desarrollo como China, India y Brasil han experimentado un aumento de su producción, empleo y comercio cuando se han eliminado los RCL. Esto ha sido particularmente cierto para las turbinas eólicas y componentes, lo que sugiere que los RCL en estas industrias son distorsionantes al comercio. Si se remueven los RCL en otros países se estimularía de forma natural el crecimiento de las exportaciones de países competitivos.

En términos de alternativas, los países podrían considerar mantener las TR y gradualmente anular los RCL, excepto en energía solar en donde todavía se puede justificar la eliminación gradual de las TR. Sin embargo, considerando el déficit fiscal de la economía global, seguramente ocurrirá lo contrario. Esto implicaría que los objetivos de las ER se cumplirían mediante un comercio distorsionado y de manera ineficiente. La eliminación gradual de los RCL orientaría la producción a los países más competitivos en la fabricación de productos de energía renovable.

Las TR, por su parte, se mantienen en un área gris, pues el modo en que estas se implementen determinará su neutralidad comercial. Son además costosas. Asimismo, los RCL podrían ayudar a generar empleos en el sector de las ER, pero también eliminarían puestos de trabajo en otras áreas, como en industrias transformadoras o downstream.

Otras políticas comerciales restrictivas similares, como las de antidumping también han demostrado los efectos antes mencionados. Por ejemplo, según un estudio de la firma alemana Prognos, un derecho del 60% en paneles solares chinos podría costar casi 240.000 empleos europeos en un periodo de tres años. Por ende, las medidas para las ER con respecto a su impacto en el comercio deben implementarse con cuidado, siempre con los objetivos ambientales, económicos y comerciales a largo plazo en mente.

Oportunidades a futuro
No hay una base sólida para modificar las normas de la OMC en cuanto a los RCL y las TR. Sin embargo, la industria está en constante evolución, cambian los jugadores y el papel de las políticas de apoyo dentro de la economía global sigue siendo incierto. 

El proceso de reforma de los subsidios a los combustibles fósiles podría requerir políticas dirigidas y bien diseñadas que tomen en cuenta las necesidades de la población local a largo plazo. Cuando aumentan los precios de la energía, los políticos de cada país, pero principalmente los de los países en desarrollo, deben mantener un equilibrio entre la estimulación del crecimiento económico a través de una mayor eficiencia energética y la garantía del suministro de energía para los sectores más vulnerables.

Una forma eficiente de brindar servicios energéticos es asegurar el financiamiento de inversiones inmediatas en equipos más eficientes para que así la población sea consciente de los beneficios a largo plazo de dichos dispositivos.

Los cambios en materia de política comercial son accesibles para los políticos y pueden implementarse rápidamente, y por lo tanto deben considerarse como “frutos maduros”. Además, la liberalización del comercio tiene una importancia sistémica, ya que podría tener efectos indirectos positivos sobre la inversión y la innovación e incrementaría las oportunidades de cooperación y coordinación de políticas.


[i] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Jha, V. (2013). Removing trade barriers on selected renewable energy products in the context of energy sector reforms: modelling environmental and economic impacts in a general equilibrium framework. Geneva, Switzerland: ICTSD.

[ii] Es necesario hacer énfasis en algunas de las limitaciones del texto original. Debe entenderse que el modelo GTAP, como cualquier modelo de equilibrio, brinda un análisis comparativo estático y funciona como indicador de tendencias generales. El modelo no puede considerar las decisiones tecnológicas de los productores de electricidad o los cambios tecnológicos. Tampoco incluye servicios energéticos, salvo los de electricidad, pues se les considera como un bien. Sin embargo, el modelo contiene subsidios a la producción y consumo de energía y es capaz de detectar los cambios de precio.

[iii] Se agregó al etanol, por ejemplo, importante para los sistemas de transporte sostenible, pues los medios de transporte son responsables de una alta cantidad de emisiones de GEI. Los bienes comprendidos en esta simulación se identificaron según análisis comerciales previos realizados por ICTSD y aparecen en el Anexo III al reporte de la investigación.

[v] Modelo de análisis de comercio global que incorpora específicamente fuentes de electricidad y energía como insumos y resultados en un modelo de equilibrio general.

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