Etiqueta dolphin-safe: lecciones de las disputas sobre atún en la OMC

8 Mayo 2015

El 14 de abril de 2015 se celebró el más reciente capítulo de la que se considera la más larga disputa sobre comercio y medio ambiente a nivel internacional. Un panel de cumplimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) falló a favor de la demanda de México contra Estados Unidos (EE.UU.) por la injusta discriminación del atún mexicano, específicamente en relación a los procesos de certificación, rastreo y verificación necesarios para obtener la etiqueta dolphin-safe. El veredicto del árbitro comercial surge como respuesta a las demandas formuladas por México bajo el Artículo 21.5 del Entendimiento de Solución de Diferencias. El demandante alega que EE.UU. no cumplió con las recomendaciones emitidas en 2012 por el máximo tribunal de la OMC.

La medida en cuestión se relaciona con el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (DPCIA, por sus siglas en inglés) de EE.UU., las regulaciones implementadas y el fallo estadounidense con respecto a la aplicación del DPCIA. La medida identifica las condiciones bajo las que un producto atunero puede clasificarse con la etiqueta dolphin-safe, es decir, que no se mataron delfines en el proceso de pesca del atún, mismo que varía según el área en donde se haya llevado a cabo la pesca. En particular, se prohibió el uso de la etiqueta en la pesca de atún capturado mediante “cerco” a los delfines, que implica usar redes a fin de atrapar a los atunes que nadan por debajo.

Sin embargo, la medida en cuestión no utiliza la etiqueta dolphin-safe, que resulta obligatoria para la importación o venta de productos atuneros en EE.UU. El principal método mexicano de pesca de atún en el Pacífico Tropical Oriental (PTO) –uno de los pocos lugares en el mundo en donde delfines y atunes conviven–, conlleva el cerco de delfines y por lo mismo México lleva más de una década acusando la discriminación de EE.UU.

Procedimientos de cumplimiento, un nuevo capítulo
En mayo de 2012, el Órgano de Apelación descubrió que EE.UU. había violado lo estipulado en el Artículo 2.1 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) debido a que los requisitos para el etiquetado dolphin-safe para productos atuneros estadounidenses y de otros países eran más laxos en comparación con los impuestos a los productos atuneros mexicanos, pues no reparaban en la mortalidad de los diferentes métodos de pesca en otras áreas del océano.

Las medidas estadounidenses, por tanto, no fueron equitativas y surtieron un efecto negativo en los productos atuneros mexicanos pues no derivaron de una distinción normativa legítima.  México y EE.UU. acordaron que el periodo razonable para que este último alcanzara el cumplimiento sería de 13 meses a fin de que pusiera sus medidas de etiquetado dolphin-safe en conformidad con sus obligaciones en la OMC. No se le pidió a EE.UU. que aceptara etiquetar los productos atuneros mexicanos con la etiqueta referida, pero sí que no etiquetara productos de otros países sin que estos cumplieran con los mismos requisitos que los mexicanos.

En julio de 2013, EE.UU. publicó una norma corregida en donde fijó requisitos adicionales para la certificación, además del rastreo y verificación del atún capturado bajo la norma dolphin-safe fuera del PTO. Consecuentemente, el atún importado, independiente de su origen, y los productos atuneros para los que se solicite la etiqueta en cuestión deberá presentar la certificación de no uso de redes sobre los delfines durante la pesca de atún y de no haber matado o lastimado delfines en el proceso.

Sin embargo, otros procesos de certificación, rastreo y verificación continuaron diferenciándose con base en la región. Para pescar atún dentro del PTO se necesita un capitán y un observador independiente para certificar que los peces fueron capturados sin causarle daño a los delfines, aunque otras pesqueras solo exigieron la certificación del capitán. Al presentar sus demandas más recientes sobre el incumplimiento estadounidense, México se mantuvo en tajante desacuerdo respecto a que la norma estadounidense enmendada cumplía con el veredicto de la OMC.

El enfoque principal de las deliberaciones del panel de cumplimiento se centró en la diferencia de requisitos para obtener la certificación dolphin-safe, además de la rastreabilidad desde el punto de pesca y hasta la comercialización entre el atún pescado dentro y fuera del PTO. En abril, el panel de cumplimiento descubrió que aunque EE.UU. niegue la etiqueta dolphin-safe al atún capturado “efectuando lances sobre” delfines, que implica cercar a los delfines con una red para capturar el atún que nada por debajo) e imponga diferentes requisitos de certificación, rastreo y verificación a las pesqueras dentro del PTO, estos no se vincularon a una distinción regulatoria legítima y fueron inequitativos.

Historia de la regulación atún-delfín
México pesca atún dentro del PTO y se le considera una de las pesqueras más transparentes y bien gestionadas en el mundo. En 2005, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) reconoció al Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD) con el premio Margarita Lizárraga por su magnífica aplicación de los principios del Código de Conducta de Pesqueras Responsables.

El Acuerdo incluye varios mandatos específicos, estrictos y de alto costo para la capacitación de la tripulación de las flotas pesqueras; redes y equipo especializados; restricciones y procedimientos de operación; rastreo y verificación de productos desde el momento en que salen del agua, pasando por la carga, descarga, almacenamiento y procesamiento; y, más importante aún, todo bajo la vigilancia de un observador científico independiente que va a bordo y de los agentes del gobierno en la costa.

Debido a la mortalidad de los delfines en el PTO en la década de 1980 se necesitó una respuesta colaborativa y concertada para solucionar el problema de forma efectiva. México y EE.UU. se adelantaron a dar respuesta. Este último se unió a México en una serie de iniciativas multilaterales en las que los 14 países integrantes de la Comisión Interamericana del Atún Tropical buscaron cambiar la forma en que se pescaba el atún asociado a los delfines.

Durante la década de 1990, el esfuerzo multilateral mediante el Acuerdo de la Jolla, la Declaración de Panamá y el APICD mejoraron de manera integral el equipo y las técnicas de pesca. Se concentraron los esfuerzos para asegurar la implementación de los cambios. Estas mismas iniciativas multilaterales resultaron en la reducción del 99,5% de mortalidad de los delfines, un nivel biológico y estadístico prácticamente insignificante. Es importante mencionar que la reducción ocurrió por primera vez en 1993 y se ha mantenido desde entonces.

Como resultado de lo anterior, las administraciones de los presidentes Bill Clinton y George W. Bush buscaron el reconocimiento de la etiqueta dolphin-safe del APICD y permitieron el acceso de los productos atuneros mexicanos al mercado estadounidense. No obstante, a raíz de la insistencia de ciertos congresistas, EE.UU. ha seguido su curso unilateral al aprobar y mantener el esquema de etiquetado dolphin-safe promulgado de acuerdo a intereses económicos privados en el mercado estadounidense. Dicha etiqueta permanece sin regularse efectivamente, no puede verificarse su afirmación de no daño a delfines y, por lo tanto, engaña a los clientes. Varios grupos ambientalistas estadounidenses han exportado este falso esquema de etiquetado dolphin-safe en todo el mundo, con lo que también han cerrado esos mercados a los productos atuneros mexicanos.

Problemas de certificación, rastreo y verificación
Al enterarse del incumplimiento de las resoluciones anteriores por parte de EE.UU., el panel de cumplimiento de la OMC decidió que el país norteamericano no había sometido a otros métodos de pesca y sus pesqueras a estándares equitativos. Esto por el hecho de que EE.UU. insiste en que la etiqueta dolphin-safe certifica a los consumidores de que ningún delfín sufrió daños en la pesca del atún.

México presentó numerosas evidencias científicas de EE.UU. y de grupos ecologistas de prestigio que revelaron que esos otros métodos y las pesqueras ajenas al PTO estaban causando decenas de miles de muertes de delfines en la pesca del atún que alimenta al mercado estadounidense, incluso aquellos productos con la etiqueta dolphin-safe .

EE.UU. reconoció que la presencia de observadores independientes aumentaría la precisión de las certificaciones para el etiquetado en cuestión. Existen algunos requisitos para los observadores para las pesqueras fuera del PTO, pero solo con ciertas condiciones. EE.UU. no necesita observadores que certifiquen el cuidado de los delfines en sus barcos pesqueros en las zonas central y oeste del Pacífico, por lo que es mucho más probable que el atún capturado fuera del PTO reciba la etiqueta dolphin-safe sin merecerla.

El panel de cumplimiento estaba convencido de que la certificación de no maltrato a delfines sería una tarea compleja y que los capitanes no estarían capacitados para llevarla a cabo. Sin las habilidades necesarias para certificar que no se han lastimado o matado delfines es difícil que los requerimientos para la certificación puedan ser considerados equitativos.

El panel de cumplimiento identificó varios criterios para evaluar los sistemas de rastreo y verificación, a saber: profundidad, precisión y vigilancia gubernamental. Así, el panel descubrió que EE.UU permitió que los sectores privado e industrial desarrollaran el sistema de rastreo y verificación para el etiquetado dolphin-safe. Esto no debería ser un inconveniente, pero trazaron un sistema mucho menos exigente si se compara con el que México debe acatar en su pesca dentro del PTO. El panel dijo que este esquema generó, según las evidencias que presentó México, “importantes lagunas en la cobertura” en el sistema de rastreo y verificación para las atuneras que operan fuera del PTO.

A partir de un estudio publicado el año pasado en la revista sobre políticas marítimas, Marine Policy (MP; Ganapathiraju Pramod, 2014) en donde se especificaron las cantidades aproximadas de pescado importado ilegal y sin declarar que entró a EE.UU., el panel de cumplimiento encontró que una cantidad considerable de pescado que se importa a EE.UU pasa primero por uno o más países intermediarios para su post-cultivo y re-exportación. El panel dijo: “Los Estados Unidos no han presentado ninguna prueba que explique la manera en que las fábricas de conservas pueden asegurarse de que las certificaciones de los capitanes permanecen con los lotes de atún que identifican durante todo este proceso.”. Y señaló además que “las autoridades estadounidenses no pueden asegurarse de que reciben información que les permitiría seguir los movimientos y la condición dolphin safe del atún desde el momento de la captura hasta el punto de entrega a una fábrica de conservas estadounidense”.

Contra la pesca ilegal
De acuerdo a información de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA, por sus siglas en inglés) citada en el estudio de MP, Tailandia fue responsable del 55% del atún enlatado importado a EE.UU. en 2011; le siguieron Filipinas con 13%, Vietnam con 10,5%, Indonesia con 5% y China con 4%. Tailandia importa más del 85% del atún que procesa para luego exportarlo.

El estudió de MP también descubrió casos de pesca ilegal de atún en los océanos Índico y Pacífico provocada por la falta de trazabilidad de alimentos marinos cuando los suministros se mezclan durante los transbordos en altamar.

El estudio de MP asimismo resalta que del 85% del atún importado por las procesadoras tailandesas, solo 30% cumple con los requisitos de rastreo de la Unión Europea y casi toda esa materia prima se usa para abastecer al viejo continente de productos atuneros. Gran parte del resto, no rastreable, termina en el laxo mercado estadounidense.

La incapacidad demostrada de las autoridades de EE.UU para rastrear y verificar las fuentes de origen y condición de dolphin-safe del atún que entra a su mercado es más notoria debido al hecho de que el país norteamericano firmó un acuerdo a finales del año pasado por una demanda impuesta por varios grupos ambientalistas ante la Corte de Comercio Internacional de EE.UU.[1] En la demanda se argumentó que, para las pesqueras que operan fuera del PTO, EE.UU. no impuso disposiciones bajo su Ley de Protección de los Mamíferos Marinos (MMPA) en donde se exigiera el rastreo para comprobar que no se dañaron mamíferos durante la pesca de productos pesqueros que hayan ingresado a su mercado.

En el diseño del sistema de etiquetado dolphin-safe de EE.UU. puede rastrearse cada paso, desde la pesca al enlatado del atún pescado en el PTO, pero aquel capturado fuera de la zona que representa prácticamente todo el atún etiquetado dolphin-safe que abastece al mercado de EE.UU, no puede rastrearse hasta su punto de origen y es imposible saber el método de pesca empleado. EE.UU. no ha podido implementar un sistema con un monitoreo y rastreo adecuados, ni tampoco ha cambiado el contenido ni el significado de la etiqueta actual.

Artículo XX
En el caso original, en 2011, un panel de la OMC apeló a la doctrina de “economía judicial” y se abstuvo de pronunciarse sobre la demanda de México presentada bajo los Artículos I:1 y III:4 del GATT.

El Órgano de Apelación reprobó el enfoque del panel, por lo que en los procedimientos más recientes el panel de cumplimiento resolvió las demandas y los argumentos en torno al Acuerdo OTC. Como respuesta, EE.UU. se acogió al Artículo XX, que trata las excepciones generales a las reglas de comercio multilateral, alegando que su discriminación a los productos atuneros mexicanos podía justificarse por ser necesaria para la protección de la vida humana, animal y vegetal, además de con ella protege recursos naturales no renovables.

Aunque es cierto que el análisis según los Artículos I:1, III:4 y XX no es completamente  idéntico al del Artículo 2.1 del Acuerdo OTC, los estándares legales son bastante similares, por lo que el panel señaló que se violaban los Artículos I:1 y III:4 y la medida resultaba injustificable bajo el Artículo XX. El panel dijo que EE.UU podría no darle la etiqueta dolphin-safe al atún pescado mediante el lance sobre los delfines, acogiéndose al Artículo XX(g), pero que los requisitos diferenciados de certificación, rastreo y verificación continuaban siendo problemáticos.

Cooperación multilateral, acceso al mercado, responsabilidad
La decisión del panel reafirmó la importancia de los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (Amuma) en un momento en que dichos acuerdos cobran importancia para abordar los principales retos ambientales, ya sea el cuidado de las especies o el cambio climático. Solo los esfuerzos conjuntos de las naciones servirán para proteger los intereses globales. Si los países toman decisiones por su cuenta y ejecutan políticas distintas –aunque bien intencionadas– no podrán conseguir el avance positivo necesario para darle sustentabilidad a los recursos que utilizarán las generaciones venideras.

El APICD es un ejemplo de una iniciativa de un grupo de países en materia de gestión pesquera internacional. Como dijo México, las acciones unilaterales de EE.UU. con respecto al problema del etiquetado dolphin-safe no solo difieren de los objetivos del acuerdo, sino que también afectan su efectividad.

Lo único que EE.UU. ha conseguido en los últimos seis años de litigio ante la OMC, a partir de que México presentó su segunda demanda sobre el tema, ha sido privar a sus consumidores de una etiqueta dolphin-safe, creíble y de valor, para productos atuneros enlatados. Además, ha promocionado la práctica de pesca destructiva –entre la que se incluyen dispositivos de concentración de peces (DCP)– en las pesqueras que surten casi todo el atún enlatado a EE.UU.

México ha dejado muy en claro que seguirá resistiéndose a los intentos unilaterales de EE.UU. por forzarlo a que cambie al uso de DCP, herramienta que han sido rotundamente condenada por grupos ambientalistas debido al daño que causan al atún, tiburones, tortugas, delfines y demás especies marinas por la captura incidental y los desechos.

Durante los últimos 25 años, EE.UU. ha prohibido o restringido la entrada al atún mexicano, lo que entorpece el comercio efectivo para los atuneros de ese país. EE.UU. estigmatizó falsamente el atún de su vecino del sur frente a sus consumidores pues permitió que otros generaran una idea negativa sobre la protección otorgada a los delfines bajo el APICD y, por otro lado, promovió una idea positiva y falsa con respecto a la protección del delfín para todo el atún capturado fuera del PTO.

Sin embargo, es probable que EE.UU. vuelva a apelar la más reciente decisión y, con eso, seguirá sin ofrecerle una etiqueta dolphin-safe comprobable y objetiva a sus consumidores. No obstante, se acerca el final del proceso, pues México considerará pedir la autorización a la OMC para imponer sanciones a otros productos de EE.UU. que pretendan entrar a su territorio.

México también dejo muy claro que llevará este asunto hasta sus últimas consecuencias. Se juegan los principios de cooperación multilateral en la resolución de los retos ambientales internacionales y la gestión pesquera sustentable, la responsabilidad de las partes de cumplir con lo acordado en los acuerdos internacionales, la importancia de que los países aseguren esquemas de etiquetado ecológico regulados de forma que garanticen que no engañan a los clientes ni afectan al comercio. Si EE.UU. sigue incumpliendo esta serie de normativas dispuestas por la OMC debilitará estos vitales principios.




[1] US Court of International Trade, Center for Biological Diversity et al v Penny Pritzker, Jacob Lew, Jeh Johnson.         

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