El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y el camino hacia su entrada en vigor

16 Diciembre 2015

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) fue anunciado como uno de los pilares del Paquete de Bali y como el primer gran logro de la OMC tras casi 20 años de existencia. A dos años de la conclusión de su negociación y aún lejos de las 108 ratificaciones necesarias para su entrada en vigor, llama la atención el poco número de ratificaciones en América Latina.

Teniendo esto en mente, el presente artículo lleva a cabo un breve repaso del proceso de ratificación y los potenciales beneficios del que sería el primer acuerdo comercial de alcance global del presente siglo.

Anatomía del acuerdo
En sus definiciones más amplias, la facilitación del comercio incluye elementos para apoyar los flujos de comercio como la tecnología de información y la infraestructura física y no física, así como otras medidas que afectan la competitividad; una referencia más reducida suele referir al mejoramiento de los procedimientos aduaneros y administrativos. Este último sería el enfoque del AFC dadas las repercusiones positivas que el trabajo en esta área conllevaría.

El Acuerdo se encuentra dividido en dos secciones. La primera, compuesta de 13 artículos, detalla las obligaciones de los miembros que lo ratifiquen. Entre estas se encuentran normas de disponibilidad de información, oportunidad de realizar observaciones y consultas con comerciantes y otras partes sobre nueva legislación de movimiento de mercancías, resoluciones anticipadas en plazos razonables, así como aspectos para incrementar la transparencia e imparcialidad para impedir la discriminación y cooperación en materia fronteriza y aduanera.

La segunda sección detalla las normas especiales para los países en desarrollo y los países menos adelantados. El acuerdo establece aquí tres categorías de obligaciones. Bajo la categoría A, el miembro enlista las obligaciones que está preparado para implementar al momento de la ratificación o dentro de un año para los países menos adelantados. Las categorías B y C incluyen obligaciones que deberán ser implementadas en un plazo posterior y podrían requerir incluso la recepción de asistencia técnica para posibilitar su aplicación.

Teniendo en cuenta que, entre 1990 y febrero de 2015 entraron en vigor 244 acuerdos comerciales regionales (ACR), que han incluido esfuerzos relacionados con la facilitación del comercio, cabe señalar que de las materias incorporadas en el AFC, 73% de los ACR incluyen medidas de intercambio de información aduanera y 63% consideran medidas para simplificar y armonizar formalidades y procedimientos.

Sin embargo, otras materias del AFC han sido incorporadas en mucho menor medida, tales como la no exigencia de inspecciones previas a la expedición, presente en 4,2% de los ACR o el establecimiento de una ventanilla única de comercio exterior, previstas en 4,7% de estos acuerdos.

En este sentido, además de ampliar las disciplinas normalmente aplicadas por los ACR, el AFC reduciría las ineficiencias por las diferencias entre los diversos acuerdos regionales, además de incluir más disposiciones sobre trato especial y diferenciado y asistencia técnica, según destaca la OMC en su último Informe sobre el Comercio Mundial.

Beneficios esperados
Resulta complejo brindar cifras exactas en torno a los beneficios de la aplicación del AFC dada la diversidad de metodologías para medir su impacto. Sin embargo, se cuenta con importantes esfuerzos institucionales por brindarlas.

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la implementación del AFC podría reducir los costos del comercio entre 12,5% y 17,5%. Dicho de otro modo, si la implementación se realiza de forma completa o se limita a las disposiciones obligatorias, las reducciones del costo del comercio se sitúan entre 12,6% y 16,5% para los países de ingresos bajos, 13,7% y 17,4% para los países de ingresos medio-bajos, 12,8% y 14,6% países de ingresos medio-altos y 10,4% y 11,8% para los países de la OCDE.

Por su parte, la OMC ha estimado en 14,3% la reducción promedio de los costos del comercio a nivel global, lo cual incrementaría en 2,7% anual el crecimiento de las exportaciones globales entre 2015 y 2030. Los beneficios del AFC en las exportaciones podrían alcanzar hasta US$ 1 billón anualmente, según el organismo multilateral. Hufbauer y Schott (2013) estiman que US$ 569 mil millones de dicho aumento corresponderían a los países en desarrollo –un aumento de 9,9%–, mientras que para los países desarrollados este monto alcanzaría los US$ 475 mil millones –un aumento de 4,5%.

Las expectativas de los mayores beneficios para los países en desarrollo están basadas en que los costos de comercialización de estas economías son considerablemente más altos. Según un estudio del Banco Mundial, los costos comerciales en los países en desarrollo en 2010 equivalieron a añadir un arancel ad valorem de 219% sobre el costo de fabricación. En los países desarrollados, el costo comercial representa solo un 134% en adición a los costos de producción.

Según el Informe sobre el Comercio Mundial 2015 de la OMC, entre los diversos factores que impactarán la cuantía de los beneficios para cada país se encuentran los bienes exportados. Las demoras comerciales representan una barrera importante para los bienes sensibles al factor tiempo, tales como productos frescos y perecederos. De igual manera, la incertidumbre en los plazos de entrega afecta enormemente a las cadenas globales de valor porque desalienta la inversión en estas industrias. Finalmente, la publicación destaca los datos empíricos según los cuales las pequeñas y medianas empresas son más sensibles a las medidas de facilitación del comercio.

El camino hacia su puesta en marcha
Para la entrada en vigor del AFC, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo identifica tres etapas. La primera consiste en las ratificaciones nacionales y es la que toma más tiempo. Dentro de este paso, dado que la aceptación del AFC implica la adopción de una obligación internacional vinculante, cada miembro debe realizar una revisión de su legislación interna para asegurar su compatibilidad con el acuerdo. Siguiendo los canales constitucionales interiores, el país interesado elabora un instrumento de aprobación que debe obtener apoyo político suficiente para ser aprobado por el parlamento nacional y refrendado por el Ejecutivo. La segunda etapa se cumple cuando los Estados notifican oficialmente a la OMC su ratificación. Finalmente, la tercera etapa se alcanza con la entrada en vigor que ocurrirá cuando se reúna la ratificación por parte de dos tercios de los miembros de la OMC; es decir, 108 economías.

Tras el término de la Conferencia Ministerial en Bali, celebrada en diciembre de 2013, se inició el proceso de implementación del AFC con el establecimiento del Comité Preparatorio de Facilitación del Comercio. Este grupo estaría encargado de realizar un examen jurídico del AFC, recibir las notificaciones de los compromisos categoría A y elaborar un Protocolo de Enmienda para introducir el AFC como enmienda al Acuerdo de Marrakech.

Los plazos otorgados inicialmente disponían completar el examen jurídico y el Protocolo en julio de 2014 y la apertura del Protocolo para la aceptación por parte de los miembros hasta julio de 2015. El Comité Preparatorio pudo completar el examen jurídico en el plazo acordado; sin embargo, no se logró alcanzar un acuerdo en torno al Protocolo de Enmienda. Este finalmente se concretó en noviembre de 2014, abriendo entonces la puerta a las ratificaciones nacionales sin establecer un plazo para la aceptación del mismo.

En dicho proceso, Kenia recientemente se convirtió en el miembro número 57 de la OMC en entregar su instrumento nacional de aceptación por el cual oficializa su ratificación. Por su parte, Nicaragua y Panamá son los únicos países de América Latina que han seguido el mismo camino.

Dada la naturaleza multilateral y sustantiva del AFC y los procesos internos de los países, los cuales incluyen la interacción de los poderes Ejecutivo y Legislativo, es un avance positivo que 57 países hayan alcanzado la ratificación de un tratado de este tipo en un período de dos años, asegura Edna Ramírez Robles, especialista en facilitación del comercio.

Según la experta, un aspecto que ha podido interferir con el proceso de ratificación ha sido el escenario electoral que han vivido diversos países de la región, tales como Argentina, Venezuela y Uruguay. Cuestiones de calendario legislativo también han demorado el proceso, agregó.

Desafíos en Colombia y Perú
De acuerdo a información de fuentes cercanas a ICTSD, Perú se encuentra en la etapa de revisión legal y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo está coordinando con las demás instituciones involucradas este proceso. Por su parte, Colombia ya ha elaborado un proyecto de ley que aprueba el acuerdo. Este llegó a las manos del Congreso colombiano, tras lo cual debe pasar por cuatro debates para ser aprobado. Cabe mencionar que en una sesión informal del Comité Preparatorio de Facilitación del Comercio celebrada en marzo de este año, Colombia justamente resaltó la duración del proceso legislativo como uno de los desafíos para lograr su ratificación

Fuentes de ambos países resaltaron que las disposiciones contempladas dentro del AFC se encuentran contenidas en diversos acuerdos de libre comercio ya suscritos por sus economías. Para la implementación de estos acuerdos se ha requerido trabajar en la operatividad de diversas medidas de facilitación, tales como la publicación y disponibilidad de información, resoluciones anticipadas, levante y despacho de mercancías, entre otras medidas. Este avance ha permitido adelantar los cambios operativos que implicaría la aplicación del AFC desde cero, comentaron los representantes de ambos países. No obstante, ni Colombia ni Perú disponen aún de estimaciones cuantitativas específicas sobre los beneficios que dicho acuerdo aportaría a su comercio exterior.

Entre los principales desafíos para la eventual implementación del acuerdo se resalta el desarrollo de la normativa para su cumplimiento. En el caso colombiano, la implementación del AFC guarda relación con el nuevo estatuto aduanero colombiano, el cual incluye elementos de facilitación del comercio.

Otro reto destacado es la eventual implementación de las dos medidas del AFC que Colombia aplicaría posteriormente a la entrada en vigor del acuerdo: el procedimiento de prueba a las mercancías importadas y el tratamiento a las mercancías perecederas.

Un asunto pendiente para Perú sería la difusión y masificación del concepto. Sin embargo, en el caso peruano se ha estado avanzando en esa dirección debido a un ejercicio que la OMC brinda a sus miembros para identificar el nivel de cumplimiento de las medidas de facilitación.

Un tema mayor en la facilitación del comercio es la necesidad de desarrollar infraestructura adecuada para cumplir con los objetivos del acuerdo. Según un estudio del Banco Mundial publicado este año, América Latina invierte en promedio 2% de su producto interno bruto en infraestructura; sin embargo, se requiere un gasto de entre 4% y 6% para alcanzar o mantenerse a la par de economías emergentes de Asia como China o Corea del Sur y, en consecuencia, aprovechar al máximo las ventajas de la facilitación comercial.

En cuanto a la coordinación sobre el AFC dentro de los bloques regionales, en el marco de la Alianza del Pacífico se han dado intercambios de información sobre el funcionamiento de los Comités Nacionales de Facilitación del Comercio y se ha considerado el establecimiento de un mecanismo de coordinación sobre el tema. La Alianza también se ha propuesto trabajar con miras a alcanzar la interoperabilidad de las ventanillas únicas de comercio exterior, cuyo establecimiento es un compromiso incluido dentro del AFC (ver Puentes, septiembre 2015). Asimismo, la Comunidad Andina aprobó finales de 2011 un plan estratégico de facilitación del comercio en materia aduanera.

¿Compromiso auténtico con el libre comercio?
No obstante el compromiso con el libre comercio y su facilitación, aun cuando aún no se alcance la entrada en vigor del AFC, contrasta con la proliferación y el mantenimiento de medidas proteccionistas que se han visto en el último tiempo.

Según el más reciente informe de la OMC sobre vigilancia de las medidas comerciales del G-20, publicado a inicios de noviembre, las economías más grandes del mundo introdujeron 1441 medidas restrictivas al comercio entre 2008 y octubre de 2015. De estas, tan solo 354 habían sido removidas al momento de la publicación. Si bien es cierto que entre mediados de mayo y mediados de octubre del presente año estas economías introdujeron 62 medidas para facilitar el comercio, a su vez aplicaron 86 nuevas medidas restrictivas al comercio de las 1087 que siguen en pie.

El panorama del comercio mundial para este año tampoco parece muy alentador. En su última predicción, la OMC redujo su estimación de crecimiento del comercio de mercancías a nivel global de 3,3% a 2,8% para 2015.

Las perspectivas en la región son incluso menos alentadoras. Según la Cepal, el valor de las exportaciones de América Latina y el Caribe disminuiría en un 14% en 2015, significando su tercer año consecutivo de contracción. La última vez que una situación similar se dio fue entre 1931 y 1933 tras la Gran Depresión. Proyecciones tan desfavorables revelan por qué los países necesitan aplicar un acuerdo que impulse la maquinaria comercial global o que, al menos, abonen de manera importante hacia esa dirección.

Varias han sido las críticas en torno a que el AFC no resultó tan ambicioso como se hubiera esperado o que al final ha sido el único resultado de la Ronda Doha debido al poco compromiso y la dificultad del resto de las negociaciones comerciales multilaterales en su conjunto.

Una publicación del Foro Económico Mundial asegura que el AFC deja de lado medidas importantes relacionadas a las telecomunicaciones e infraestructura del transporte, ambas esenciales para la creación de un buen ambiente de negocios.

En ese sentido, se plantea que si bien la implementación del acuerdo es importante, esta sería insuficiente para impulsar la competitividad de ciertos sectores. Para Jeronim Capaldo, investigador del Global Development and Environment Institute de la Universidad de Tufts, los costos iniciales de la implementación serían muy elevados y sobrepasarían la capacidad de ayuda internacional.

No obstante lo anterior, más allá de posibles limitaciones y eventuales contratiempos, es importante que los países se acerquen a su ratificación y a su entrada en vigor a fin de apuntalar los beneficios del comercio internacional, sobre todo teniendo en cuenta las importantes reducciones en los costos del comercio que el acuerdo traería para los países en desarrollo. Es necesario considerar los alcances del AFC no como un fin, sino como un componente de lo que deben ser agendas nacionales integrales de competitividad. 

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