Cooperación regulatoria: lecciones de la OMC y del régimen de comercio mundial

16 Noviembre 2016

La intensidad de la cooperación puede variar. Por un lado, puede ser un acuerdo para hablar; por el otro, puede guiar a la adopción de estándares comunes o al reconocimiento de procesos regulatorios equivalentes. Dentro de este rango, la amplitud del margen está dada por el número de actores involucrados, mientras que el nivel de cooperación da cuenta de la intensidad. Los diversos enfoques regulatorios son en parte impulsados por aspectos de economía política, preferencias y prioridades sociales. Las preguntas clave son: ¿por qué promover la cooperación y la coherencia regulatoria? y ¿cuáles son los instrumentos o mecanismos que pueden ayudar a facilitar las tensiones que resultan de la expresión de políticas asimétricas?

Para abordar estas cuestiones, ICTSD, en sociedad con el Foro Económico Mundial, convocó a un grupo de expertos como parte de la Iniciativa E15. El European University Institute unió esfuerzos en esta tarea. El mandato fue proponer soluciones para mejorar el régimen de comercio mundial. Un enfoque ascendente fue privilegiado debido a que un ángulo descendente tiene limitaciones innatas debido al número de variaciones que la cooperación puede tomar. Este enfoque buscó identificar áreas con problemas debido a la falta de cooperación e investigar mandatos existentes para cooperación en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en acuerdos comerciales preferenciales (ACPR), evaluando la distancia entre niveles de cooperación presentes y deseados.

Dos aspectos del trabajo merecen ser subrayados. Primero, la cooperación involucra la reunión de las comunidades comerciales y regulatorias, que operan aisladas una de otra en muchos escenarios domésticos e internacionales. Un principio de orientación ha sido adelantar propuestas que tienen como propósito superar este espacio. Segundo, el mundo comprende jugadores heterogéneos de capacidades administrativas drásticamente distintas. Los países en desarrollo pueden encontrar mayores dificultades al implementar algunas de las opciones. La necesidad de creación de capacidades es destacada e instrumentos de la OMC, como la Ayuda para el comercio, pueden facilitar la tarea.

Cooperación regulatoria: panorama actual
El objetivo es proporcionar comentarios a la OMC en relación con la manera el modo en la el cual puede servir mejor su carga de trabajo actual y anticipada. Esta perspectiva de comercio, sin embargo, no se agota dentro de los confines del actual mandato o régimen de la OMC. De hecho, hay numerosas iniciativas que se enfocan en la cooperación regulatoria que toman lugar fuera de la OMC, ya sea de manera formal dentro de los ACPR o de manera informal. Como es de esperar, hay mayor actividad e intensidad a nivel de ACPR, especialmente cuando estos han sido concluidos entre actores homogéneos.

La línea de base adoptada aquí es la cooperación en el contexto de dos acuerdos de la OMC: el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF). Estos son los ejemplos de mayor alcance de cooperación regulatoria en la OMC. El tema también ha ocupado espacio dentro del marco de trabajo del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, pero el proceso está aún en marcha.

Cooperación regulatoria en el GATT
En el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), los compromisos sobre obstáculos regulatorios fueron realizados con el propósito de asegurar que las reducciones arancelarias no fueran evitadas por medio de la sustitución de instrumentos de política. Después de la fundación de la OMC y el rol decreciente de los aranceles, las disciplinas sobre obstáculos regulatorios tienen una función distinta: son aparatos integradores de mercados. La receta básica bajo el GATT para abordar los obstáculos no arancelarios es la no discriminación, aunque no tiene nada que decir acerca de la calidad de la intervención regulatoria o sobre la diversidad regulatoria.

Cooperación regulatoria en la OMC
La OMC permite nuevas avenidas para integrarse más allá de la discriminación. Los Acuerdos OTC y MSF proporcionan una combinación de disciplinas que promueven el reconocimiento del impacto que el ejercicio unilateral de la autoridad regulatoria puede implicar. La OMC, a través de las disciplinas impuestas por estos dos acuerdos, aborda la calidad de la intervención regulatoria. Más aún, los miembros no son libres para adoptar cualquier medida que ellos consideren adecuada aun cuando esta sea aplicada de manera no discriminatoria.

Los Acuerdos no requieren que los miembros de la OMC adopten, en primer lugar, las mejores políticas. No obstante, cuando los miembros de la OMC actúan unilateralmente en cuanto a políticas que son de la competencia de estos acuerdos deben adoptar la medida menos restrictiva del comercio y basarse en estándares internacionales. Deben asegurar también que la transparencia haya sido observada y permite intervalos entre la publicación y la entrada en vigor de las medidas. Los miembros son motivados a reconsiderar los fundamentos de una intervención, evaluar su impacto y explorar alternativas, todo bajo la iniciativa sobre buenas prácticas regulatorias. También son instados a firmar acuerdos de reconocimiento mutuos o a armonizar sus reglas. Sin embargo, los acuerdos de reconocimiento son firmados de manera rutinaria entre actores semejantes –frecuentemente en el contexto de ACPR– y pocos preparan estándares armonizados para el mundo. La no discriminación, por tanto, permanece en mayor medida como la línea de base para la integración a nivel multilateral entre la mayoría de los miembros. La definición unilateral de políticas continúa siendo el escenario dominante, con la cooperación relegada a los mejores esfuerzos.

Cooperación regulatoria dentro de acuerdos comerciales preferenciales
Mientras que los ACPR originalmente abordaban barreras de comercio clásicas, estos han evolucionado en mecanismos que buscan promover la cooperación regulatoria, la cual puede alcanzarse con mayor facilidad entre un subconjunto de miembros de la OMC.

Ejemplos notables de cooperación regulatoria entre países semejantes incluyen: el Consejo de Cooperación Regulatorio de Canadá-Estados Unidos; y el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo Trans-Tasman entre Australia y Nueva Zelanda en estándares de alimentos. También hay ejemplos de ACPR que se enfocan en cooperación regulatoria, es el caso de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión.

La cooperación regulatoria entre actores heterogéneos es frecuentemente enfocada en categorías de productos específicas. Los ejemplos incluyen: el Marco de Cooperación Regulatoria China-Unión Europea, centrada en seguridad de productos no alimentarios; y un acuerdo de reconocimiento mutuo firmado entre China y Nueva Zelanda para productos electrónicos.

Clubes con puertas abiertas
Los acuerdos plurilaterales de la OMC son clubes con puertas abiertas. Pueden estar formados por un subconjunto de la membresía OMC en el entendido de que los miembros restantes hayan consentido a una solicitud para tales efectos. Sin embargo, su relevancia práctica a la fecha ha sido limitada a la liberación del mercado de contratación pública. Además, los acuerdos masivos críticos constituyen una técnica de negociación para reducir el impacto de aquellos que se benefician de los resultados sin asumir los costos (free riders).

Opciones de política: de la cooperación actual a la cooperación deseada
Las siguientes opciones de política tienen como objetivo cubrir la distancia entre el nivel actual de cooperación en la OMC y el nivel deseado de cooperación regulatoria. Estas involucran transparencia en la elaboración de políticas, la interacción entre partes afectadas al preparar y adoptar medidas y el establecimiento de foros en donde estas discusiones puedan llevarse a cabo.

Las propuestas pueden ser de ayuda únicamente cuando son inmunizadas con una dosis de realismo. Las opciones son de este modo tan cercanas como es posible a una primera mejor solución. Cabe destacar que el objetivo es diseñar soluciones que puedan encontrar aplicación a través de la frontera y no simplemente entre un conjunto de actores homogéneos.

Las recomendaciones están divididas en categorías institucionales, la primera y segunda opción, y sustantivas, en adelante. Las primeras están dedicadas a asuntos relativos a quién participa y bajo qué condiciones. Las últimas se enfocan en una selección de asuntos que han capturado las mentes de las comunidades regulatorias y de comercio. Estas involucran la mejora de mecanismos y obligaciones existentes.

En el contexto de la categoría institucional, a la fecha, ha sido imposible concluir acuerdos multilaterales sobre asuntos puramente regulatorios. Es más, la cooperación regulatoria es principalmente observada entre actores afines. La promoción de acuerdos plurilaterales y acuerdos masivos críticos por delante de los ACPR debería ocupar un lugar destacado en la agenda de la OMC. De manera simultánea, la cooperación en asuntos de consulta y transparencia, por ejemplo, debe continuar sobre una base multilateral.

El antecedente establecido por el Acuerdo sobre Contratación Pública sugiere que una función del enfoque plurilateral puede ser un instrumento que permita a los miembros de la OMC negociar con asuntos que no están cubiertos por la organización. Uno podría imaginar acuerdos plurilaterales en protección a la inversión o coordinación de políticas monetarias. Estos acuerdos también podrían ser firmados en áreas ya cubiertas por el mandato de la OMC. Desde la perspectiva de la organización, hay una ventaja clara de los acuerdos plurilaterales en el contexto de la OMC sobre los ACPR debido a que los clubes son necesarios para desmantelar los obstáculos regulatorios, pero es de interés de la organización multilateral monitorear los desarrollos en este ámbito.

Promover que se recurra a acuerdos plurilaterales
A la luz de lo anterior, la primer opción de política plantea que la OMC debe promover activamente la cooperación regulatoria dentro de clubes y desarrollar mecanismos que permitan la multilateralización de dichos acuerdos. En este sentido, el establecimiento de plurilaterales sería aprobado a menos que los miembros de la OMC, representando cierto umbral combinado de comercio mundial, por ejemplo del 20%, se opongan. La OMC deberá particularmente fomentar acuerdos plurilaterales que tengan que ver con asuntos que no se encuentran bajo el mandato actual y debería incrementar el flujo de la transparencia desde clubes a la organización.

Acceso más fácil para los negocios
Una reclamo constante expresado por el mundo empresarial es que no tienen un fácil acceso a varios comités de la OMC. Sus preocupaciones no son escuchadas y como resultado las políticas que se supone regulan el comportamiento de los negocios son diseñadas sin ningún aporte de la parte más interesada.

Abrir la OMC a los intereses del mundo empresarial
La segunda opción plantea permitir que los intereses del mundo empresarial se encuentren en una posición en que puedan expresar sus preocupaciones, específicamente en los Comités OTC y MSF. Su participación debe ser alentada y su estatus como observador no debería ser rechazado, a menos que existan razones convincentes. Al diseñar este estatus, la OMC podría inspirarse en el Comité asesor para las empresas y la industria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos o el Consejo Asesor de Empresas de APEC. La representación no debería estar confinada a las áreas cubiertas por los Acuerdos OTC y MSF.

Transparencia
En el contexto de la categoría sustantiva, las obligaciones de transparencia en los Acuerdos OTC y MSF son las de mayor alcance en la OMC: ventanillas únicas, puntos de información e intervalos entre la preparación y la adopción de medidas constituyen innovaciones importantes. La regulación, sin embargo, se extiende a áreas no cubiertas por estos acuerdos y la primera recomendación sustantiva es consolidar todas estas innovaciones en una nueva disposición o acuerdo sobre transparencia.

Es más, hay tres áreas en las cuales las mejoras a la obligación de transparencia puede ser alcanzada: 1) sobre qué deben ser transparentes los miembros; 2) cuánta información debe ser proporcionada; y 3) cuándo debe surtir efecto la obligación de transparencia. Debe requerirse a los miembros de la OMC proveer evaluaciones previas al impacto comercial de sus regulaciones. Ellos también deben observar transparencia “razonada”, la cual demanda que los funcionarios de Gobierno ofrezcan explicaciones explícitas de sus acciones y mostrar por qué un curso de acción alternativo fue rechazado. Esto resultaría en una interacción más cercana entre las comunidades regulatorias y comerciales. Finalmente, la comunidad empresarial y la sociedad civil deberán estar implicadas en el proceso en una etapa temprana debido a que la transparencia debe ser integral.

Fortalecer y consolidar las disciplinas de transparencia
La obligación de transparencia actual debe ser consolidada y fortalecida en cinco direcciones: 2) deben identificarse los mecanismos nacionales que tienen el propósito de proporcionar transparencia con respecto a procesos regulatorios nacionales; 2) los miembros de la OMC deben notificar las medidas adoptadas, basadas o no en estándares internacionales; 3) deben explicar el razonamiento detrás de sus medidas; 4) deben involucrar partes afectadas en una etapa temprana del proceso; y 5) deben utilizar un intervalo razonable entre la publicación y la entrada en vigor de una medida que busque perfeccionar la regulación.

Evaluando el impacto comercial de las regulaciones
Evaluaciones previas del impacto comercial de la regulación podría sobreestimar o subestimar correlaciones con otros factores que influencian el resultado del comercio, por lo que es útil acompañar estos ejercicios con evaluaciones posteriores. La iniciativa para dirigir evaluaciones posteriores no debe ser impuesta al regulador original. La idea sería producir evidencia creíble en relación con la operación de una medida. La implementación de esta recomendación podría presentar desafíos en países en desarrollo con capacidades administrativas limitadas. Para superar este obstáculo, las burocracias más avanzadas deben estar preparadas para compartir sus experiencias y comprometerse con el desarrollo de la creación de capacidades. Aquí es donde la iniciativa Ayuda para el comercio puede contribuir para mejorar el nivel de diálogo regulatorio entre miembros de la OMC.

Dirigir evaluaciones posteriores del impacto de medidas adoptadas
Con esto en mente, la cuarta opción de política plantea que la evaluación previa original del impacto comercial de una regulación debe estar acompañada por una evaluación posterior de la medida adoptada. En la medida en que las discrepancias entre el resultado esperado y el impacto observado exista, las administraciones nacionales pueden revisar sus supuestos previos a fin de diseñar regulaciones más eficientes en el futuro.

Implementación de estándares internacionales
La armonización tiene sentido bajo un conjunto particular de condiciones, por lo que sería preferible aspirar a otros instrumentos de integración tal como el reconocimiento. Dichos instrumentos, sin embargo, requieren confianza en relación con las actividades futuras. La armonización, por otro lado, únicamente recurre a la implementación de normas acordadas. Las disciplinas OTC y MSF requieren estándares internacionales en la medida en que sean adecuados a la luz del objetivo buscado por los miembros de la OMC. Hay espacio para mejora en dos aspectos.

En primer lugar, la noción de estándar internacional debe ser aclarada a fin de limitar discreción por parte de los paneles. En segundo lugar, la asignación actual de la carga de la prueba puede actuar como un incentivo para olvidar estándares internacionales donde podrían haber sido adecuadamente utilizados. El Órgano de Apelación ha determinado que los demandantes llevan la carga de demostrar que una medida nacional es consistente con un estándar internacional, independiente de si el miembro de la OMC se ha desviado o no del estándar internacional.

Promover el uso de estándares internacionales
La quinta opción de política, por tanto, establece que el artículo 2.4 del OTC y 3.1 de MSF pueden ser fortalecidos. Además de promover el uso de estándares internacionales en principio, podría aclararse que las desviaciones de estándares internacionales deberían estar justificados por el estado divergente. Las disposición deben ser enriquecidas de dos maneras: a través de una referencia explícita de la Decisión 2000 y a través de la adición de una lista indicativa de organizaciones de normalización.

Estándares privados
Los estándares privados han proliferado en años recientes. Para los países en desarrollo, este fenómeno ha agregado costos de transacción y representa un obstáculo a la integración en la cadena de valor. Hay un alto grado de incertidumbre acerca de si los estándares privados están disciplinados por la OMC o si estos descansan fuera de su ámbito.

Aclarar la relevancia de la OMC sobre los estándares privados

Como consecuencia, la sexta y última opción de política plantea que la OMC debería concentrarse en estándares privados al dedicar un foro para abordar la materia. La organización podría inspirarse en el Grupo de Trabajo sobre Ajustes Fiscales en Frontera de 1971, el cual fue establecido para aclarar el GATT con respecto a los impuestos que legalmente podrían ajustarse en una transacción comercial. En vez de continuar a lo largo del enfoque descendente actual, sería más oportuno enfocarse en negociaciones de sector específico y tratar de extrapolar elementos de experiencias exitosas previas a los nuevos sectores bajo discusión.

Prioridades y siguientes pasos
Una manera apropiada de racionalizar la calidad de las intervenciones regulatorias es ver los mejores ejemplos. Aumentar la transparencia en la OMC será un paso decisivo en esta dirección. La transparencia razonada debe volverse una prioridad. Es a través de este mecanismo que el comercio y las comunidades regulatorias serán reunidas, lo que se volverá uno de los pilares de la OMC.

El objetivo recae en una innovación institucional que promueva la cooperación regulatoria a través de la membresía de la OMC sobre una base sostenible. Las iniciativas actuales emprendidas en el contexto de los comités OTC y MSF deben ser fomentadas. Aunque no hay razón para restringirse únicamente a los asuntos cubiertos por estos Acuerdos, sino que deben ser reproducidos y mejorados.

De manera alternativa, la OMC podría contemplar establecer un Grupo de Trabajo sobre Transparencia en donde las propuestas encuentren un lugar para el debate y la deliberación. Para que la comunidad internacional obtenga nuevas ganancias de la integración del mercado, necesita entender las razones para intervenir, evaluar los intentos por regular asuntos comparables o similares y promover soluciones más eficientes. La membresía en esta tarea puede variar dependiendo de varios factores. La OMC debe proporcionar el techo común. Debe agregar una función semejante a un régimen de intercambio de información que cubra todas las formas de cooperación regulatoria y debe desarrollar criterios para seleccionar asuntos de cooperación que puedan avanzar del club a un nivel multilateral.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Mavroidis, P. (2016). Regulatory cooperation: lessons from the WTO and the world trade regime. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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