Balance de la evolución en la relación entre comercio y cambio climático

27 Noviembre 2015

Las Partes que integran la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) están por arrancar sus negociaciones anuales, esta vez en París, Francia. Los países han acordado la creación de un nuevo régimen climático para el término de la reunión, un régimen que releve al Protocolo de Kioto para el final de la década y que tenga la capacidad de mantener la temperatura del planeta por debajo de los 2 ºC respecto de los niveles preindustriales.

La comunidad internacional, los negocios y la sociedad civil han ido aumentando el entusiasmo por las negociaciones. Sin embargo, aunque eso pareciera ser un augurio de resultados positivos, a los delegados de las casi 200 naciones les queda mucho trabajo por hacer durante las siguientes dos semanas a fin de cerrar un acuerdo en París. En particular, los delegados deben pasar por un texto complejo, con diversas opciones y que cubrirá áreas como mitigación, adaptación, pérdidas y daños, financiamiento, desarrollo y transferencia de tecnología, entre otras.

A diferencia del Protocolo de Kioto, que solo prescribe reducciones en las emisiones de países desarrollados incluidos en una lista predefinida, las Partes de la CMNUCC acordaron en Durban, Sudáfrica, en 2011, que el nuevo acuerdo regiría para todos los países. En el encuentro del año pasado en Lima, Perú, las partes ratificaron el cambio y le pidieron a todos los países que incluyeran una sección de mitigación en sus contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional (INDC, por sus siglas en inglés).

Los Gobiernos habían señalado antes que las INDC deberían ser la base del acuerdo. Dichos desarrollos detonaron nuevas formas, tensiones y preguntas en las negociaciones de la CMNUCC, además de una reflexión sobre la forma en que deben entenderse los principios de la Convención de 1992 en el contexto de los nuevos acuerdos de gobernanza climática. La comunidad internacional también espera conocer los resultados del encuentro de París para saber si estos serán suficientes para combatir el actual problema del cambio climático. En un reciente informe de la CMNUCC sobre la contribución adicional de las INDC, se muestra que en 2030 las emisiones seguirán entre un 11% y 22% por encima de los niveles de 2010.

Por el momento, 16 países latinoamericanos han presentado sus INDC. De estos, 12 incluyeron alguna forma de objetivos de mitigación sin restricciones y solo dos contemplaron objetivos restringidos. Esto contrasta fuertemente con el Anexo I del Protocolo de Kioto, donde no se enlistó a ningún país de la región, siendo una indicación de la creciente universalidad de la acción climática.

El presente artículo expone las formas clave en las que las conversaciones climáticas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) han evolucionado desde el encuentro de 2009 en Copenhague, Dinamarca; el más reciente intento a nivel mundial por cerrar un acuerdo climático global. También incluye algunos puntos de vista sobre las intersecciones entre el comercio multilateral y el régimen climático, y en dónde la política comercial podría utilizarse para ayudar al mundo a avanzar hacia un futuro bajo en carbono.

¿Qué ha cambiado desde 2009?
Las charlas entre los actores han evolucionado notablemente desde el encuentro de la CMNUCC en la capital danesa. En los años sucesivos al encuentro, se hicieron importantes intentos por acelerar el proceso climático multilateral, en tanto los delegados estaban, hasta cierto punto, alejados de la labor principal: resolver el problema ocasionado por el crecimiento de los modelos intensivos en carbono. Se había perdido la fe en el proceso de la ONU y se necesitaba tiempo para arreglarlo.

Actualmente las charlas parece estar más enfocadas en las acciones de mitigación y muestran un mayor sentido de urgencia. El cambio de las vías paralelas anteriores, conocidas como el Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Compromisos Futuros para las Partes del Anexo I con arreglo al Protocolo de Kioto (AWG-KP) establecido en 2005 y el Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Acción Cooperativa de Largo Plazo (AWG-LCA), establecido en 2008, hacia un consolidado Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para una Acción Reforzada (ADP) en 2011 con un mandato sólido para desarrollar un acuerdo legal bajo la Convención que aplique a todas las Partes para diciembre ha aclarado las negociaciones multilaterales y las ha enfocado en la labor en cuestión.

Otro paso dentro de la evolución durante los últimos seis años ha estado relacionado al precio del carbono. Antes del encuentro en Copenhague, muchos expertos habían pedido que se estableciera un “precio global al carbono”, pues dijeron que sería la mejor arma para combatir el cambio climático, ya que detendría los costos externos causados por las emisiones, que además no están necesariamente considerados dentro de los costos de producción y consumo.

A partir de 2009, el concepto del precio global al carbono pasó de moda y quedó fuera de toda discusión. Al mismo tiempo, la comunidad climática hablaba cada vez más y bosquejaba posibles opciones de políticas de mitigación. Curiosamente, el concepto del precio al carbono está en voga otra vez, aunque ahora se le ubica en un contexto más amplio, dentro de un espectro de políticas necesarias, pero no como la única solución posible. También se ha alejado la idea de un precio universal del carbono a favor de una realidad donde nos encontraremos con diferentes precios según el país y la región. La idea ha madurado.

En un informe del Banco Mundial, por ejemplo, se muestra que los precios vigentes del carbono dentro de varios esquemas varían desde una cantidad inferior a US$ 1 en impuesto al carbono por tonelada de dióxido de carbono equivalente (CO2e) en México o Polonia hasta US$ 130 por tonelada de CO2e en Suecia.

Las preocupaciones por competitividad, que frecuentemente surgen por el precio del carbono, no se resolverían del todo estableciendo precios diferenciados. Sin embargo, algunas investigaciones muestran que incluso un precio bajo podría motivar un cambio de conducta, lo que podría afectar a las supuestas distorsiones en la competitividad. Después de todo, un precio bajo al carbono es preferible a no tener precio alguno.

En general, si se compara con lo que sucedía años atrás, parece ser que ahora existe una mayor movilización económica para resolver el problema del cambio climático. Claro que muchos todavía se preguntan si el sistema multilateral de verdad culminará en un acuerdo efectivo. También ahora se reconoce que no es suficiente tomar acción únicamente a través de la ONU. Esto quedó manifiesto en el interesante lanzamiento de la “Agenda de Acción Lima-París”, que se diseñó para dar cuenta de las contribuciones climáticas de las entidades no estatales y así ayudar a acercar las inquietudes comerciales y climáticas.

¿Hacia dónde se dirige la gobernanza climática, comercial y económica global?
Cada vez más la literatura especializada intenta comprender los impactos y consecuencias económicas del cambio climático. En un nuevo informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos se dice que un aumento de temperatura de 4 ºC por encima de los niveles preindustriales podría afectar entre 2% y 10% al producto interno bruto para fines de siglo, con respecto a un escenario base en donde no ocurra daño alguno. Independiente de esta conexión, los vínculos entre el comercio –motor clave de la economía global– y el régimen climático de la ONU han estado bastante limitados.

Existen, sin embargo, varios espacios dentro de las charlas donde los temas más comerciales podrían encontrar lugar dentro del programa de acción climática. Durante años, bajo órganos subsidiarios de la CMNUCC –encargados de implementar y brindar asesoría científica y tecnológica con respecto al régimen climático actual–, se han seguido las negociaciones sobre el impacto de la implementación de las “medidas de respuesta” o de las acciones de las Partes para combatir el cambio climático.

El Artículo 4.8 de la Convención establece que las Partes deberán considerar las acciones necesarias requeridas para atender las necesidades de los países en desarrollo “derivadas de los efectos adversos del cambio climático o del impacto de la aplicación de medidas de respuesta”. Por otro lado, el Artículo 2.3 del Protocolo de Kioto especifica que al cumplir con los objetivos de reducción de emisiones, las Partes deben reducir al mínimo los efectos negativos, incluso sobre el comercio internacional, además de los impactos sociales, ambientales y económicos sobre otras Partes, en especial en los países en desarrollo.

Las charlas dentro de la CMNUCC sobre las medidas de respuesta, sin embargo, han resultado engañosas. Un mandato para un foro de dos años expiró en 2013 y desde entonces las Partes han estado tratando de descifrar la forma en que deben lidiar y avanzar las medidas de respuesta. Aunque es cierto que las charlas sobre el tema podrían progresar en París, el concepto sigue siendo controversial por varios motivos históricos, como la idea de que es una plataforma para compensar las pérdidas de las economías que dependen sobremanera de la exportación de combustibles fósiles.

En un mundo ideal podría usarse una nueva plataforma de medidas de respuesta para revisar las políticas climáticas y su impacto o impactos en áreas clave de la actividad económica, especialmente en el contexto de una arquitectura climática con acción universal, por un lado, y políticas nacionales autodeterminadas, por el otro. Ya que hasta ahora el foro para medidas de respuesta ha sido incapaz de abordar estos temas de manera integral, en gran parte debido a su naturaleza, quizá el ejercicio podría adaptarse de manera útil a una revisión de las INDC, respecto del cual muchas Partes han dicho que sería un componente importante en el acuerdo de París.

Otro vínculo entre comercio y clima que ha despertado la atención tiene que ver con los mercados de carbono. Al fijar un precio al carbono podrían reducirse los problemas de competitividad que surgen en diferentes niveles de ambición de mitigación. Las negociaciones que buscan establecer normas globales para los mecanismos basados y no basados en el mercado –que, en teoría, incluirían el comercio de emisiones internacionales– también se han visto lentas en los órganos subsidiarios de la CMNUCC.

El borrador para el nuevo régimen post 2020 incluye unas cuantas propuestas con respecto a este frente, pero, en general varios expertos han acordado que la ampliación de los mercados de carbono sucederá sin importar el proceso que siga la CMNUCC. El acuerdo de París podría representar un “gancho” útil para el compromiso de ciertos estándares que establezcan una comparabilidad, que eviten conteos dobles y fijen algún tipo de estándar para transferencias internacionales. De esta manera se aseguraría que una tonelada es una tonelada, sin importar en dónde se reduzca, pero sin tener que resolver todo el problema de diseño que conlleva eel mercado global de carbono. De las dieciséis INDC que presentaron los países latinoamericanos, dos especificaron su intención de usar los mercados globales de carbono, siete lo establecieron como posibilidad, seis no lo mencionaron y uno lo descartó.

Las emisiones de los combustibles para el transporte internacional, sea marítimo o aéreo, representan un área más de intersección entre el comercio y el cambio climático. Aunque es cierto que en el Protocolo de Kioto se habla del tema en el Artículo 2.2, y se sugiere que los países desarrollados deberían limitar o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero producidos por transportes aéreos y marítimos bajo la OACI y la OMI, respectivamente, no se le ha dado mucha importancia al tema dentro de las negociaciones climáticas.

Con todo, es un área que forma parte de la intersección entre clima y comercio donde deben intensificarse los esfuerzos. De hecho, estos representan el impacto comercial más directo sobre el cambio climático y si se pretende que el comercio sea sustentable, las emisiones producidas por los aviones y barcos –se espera que ambas crezcan– deben frenarse a través de la cooperación internacional. Podría esperarse un cambio gradual, paso a paso, como por ejemplo tratar las emisiones por transporte marítimos en diferentes regiones geográficas para con ello impulsar los esfuerzos de mitigación, al mismo tiempo que se abre el camino para las soluciones multilaterales (véase Brewer, 2015).

¿Nuevo régimen, nueva relación?
Queda claro que las nuevas formas de acción del régimen climático podrían incluir cambios en la manera en que los Gobiernos cooperan internacionalmente en el combate del cambio climático. Con un régimen universal planeado, el mundo puede esperar un esfuerzo de mitigación climática mucho más amplio que antes, eso junto a un enfoque de arriba hacia abajo donde los países usarán instrumentos y medios diferentes para cumplir con las solicitudes de mitigación.

Lo anterior podría tener implicaciones comerciales en cuanto a la forma en que las diferentes políticas y medidas influirán sobre los precios relativos, la demanda y el suministro y, por lo tanto, sobre el flujo comercial. A los formuladores de políticas públicas les tomará tiempo digerir la relevancia del encuentro de París, pero es probable que la variedad de las nuevas políticas climáticas ponga a prueba los límites de las reglas comerciales en vigor, algo que no es menor, ya que algunos países han comenzado a aumentar el uso de subsidios y otros esquemas de apoyo a la energía limpia. Algunos de esos programas de apoyo siguen en una “zona gris” con respecto a las reglas comerciales internacionales y es necesario un minucioso diseño de políticas para obtener resultados óptimos para el cambio climático y el comercio.

Otro problema dentro del mismo contexto es el del carbono incrustado. Han aumentado los volúmenes de carbono incrustado en los bienes y servicios que circulan en el comercio global y hoy en día representan casi un cuarto de las emisiones globales. Este hecho deberá tomarse en cuenta y atenderse si queremos frenar las emisiones de manea exitosa.

El primer paso podría ser el desarrollo de mejores prácticas de contabilidad, mismas que deberían usarse en paralelo al actual sistema que está basado en emisiones territoriales. El segundo paso es la necesidad de desarrollar instrumentos políticos con fines de mitigación. En lugar de políticas comerciales directas, mucho puede hacerse con políticas nacionales de consumo como estándares de regulación, etiquetado y campañas informativas. No obstante, incluso estas políticas afectarían indirectamente al comercio. De nuevo, la comunidad comercial podría jugar un papel al reconocer el carbono incrustado en el comercio y retomar el concepto de “productos similares”, para así tratar las importaciones de manera diferente, dependiendo del nivel de carbono incrustado.

La relación entre las comunidades comercial y climática también ha evolucionado con el tiempo. Hace algunos años, el vínculo recaía en expertos y en el debate a nivel académico. Al día de hoy, quienes toman las decisiones comparten un enfoque más proactivo ante la legislación comercial y climática. El Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ha discutido los posibles impactos comerciales de la huella de carbono, mientras que los acuerdos comerciales a nivel regional incluyen un lenguaje de cooperación concerniente al “desarrollo bajo en carbono” y capítulos específicos que versan sobre el comercio energético.

Es más, en junio de 2013, el presidente Barack Obama hizo una referencia expresa a la relación entre el comercio en los bienes de energía limpia y los esfuerzos climáticos a través de su “Plan de Acción Climática”. Como parte de una lista de esfuerzos internacionales para abordar el cambio climático, Obama señaló que Estados Unidos trabajaría con socios comerciales en la OMC hacia un libre comercio global en bienes ambientales, incluidas las tecnologías de energías limpias.

Un grupo de 17 miembros de la OMC están, actualmente, en el proceso de negociación de liberalización arancelaria en el Acuerdo sobre Bienes Ambientales (ABA) y han explícitamente indicado que esto podría ser una contribución para la agenda de protección ambiental que incluye esfuerzos bajo la CMNUCC a fin de combatir el cambio climático y lograr la transición hacia una economía verde.

Aprovechamiento del comercio para un futuro bajo en carbono
En general, implementado de forma correcta, el comercio podría usarse como herramienta de apoyo a la acción climática –ciertamente, la correcta alineación de políticas seguirá siendo mucho más importante que las posibles tensiones o fricciones. El comercio internacional podría ayudar a aumentar la implementación de bienes y tecnologías amigables con el medio ambiente a través de la reducción o eliminación de aranceles para el comercio, o bien facilitando el intercambio de servicios ambientales entre países. Lo anterior incluye productos de energía limpia, eficiencia energética con fines de mitigación y posiblemente aquellos bienes importantes para la adaptación. En este frente, los miembros de la OMC que participan en el ABA han sostenido negociaciones desde su lanzamiento en julio de 2014 con el objetivo de identificar los productos específicos que calificarán para la reducción de aranceles.

Si bien los participantes del ABA han dicho que el acuerdo se centrará en la eliminación de aranceles, varios expertos acordaron que este primer paso será importante como marco de trabajo para seguir adelante. A largo plazo, será necesario que el ABA vaya más allá de la eliminación de aranceles y trabaje en áreas como medidas no arancelarias y en el intercambio de servicios ambientales, además de la ampliación de su membresía para darle entrada a más países en desarrollo.

Como un acuerdo “plurilateral abierto”, la eliminación de aranceles en el ABA aplicará a todos los integrantes de la OMC con base en el principio de nación más favorecida, lo que quiere decir que aquellos que no se han unido ya disfrutan de algunos beneficios. Sin embargo, como miembros plenos, los países en desarrollo podrían desempeñar un papel en cualquier versión subsecuente de la lista de bienes del ABA, además de que podrían beneficiarse, en términos económicos, de ganancias comerciales como una mejor integración a las cadenas globales de valor, economías de escala y especialización.

Además, los beneficios climáticos globales del acuerdo serían mayores si más países se unieran, pues esto reduciría los costos todavía más y aumentaría el acceso a un consumo de tecnologías amigables con el medio ambiente, como las energías limpias.

Una de las potenciales implicaciones sistémicas del ABA es que podría ayudar a reducir el miedo de que el comercio es una amenaza para la acción climática y ayudar a los actores a ver al comercio como algo útil y que podría ser parte de las soluciones que el mundo tanto necesita. Asimismo, dentro del contexto de la recién adoptada Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que pide una legislación más coherente e integrada, un ABA exitoso demostraría que los delegados comerciales pueden equilibrar las inquietudes ambientales y comerciales.

El comercio también desempeñaría un papel importante en la adaptación y diversificación económica, dado que el cambio climático afectaría la capacidad de producción de los países. El tema del carbono incrustado también debería tratarse en profundidad. En un mundo ideal, y en un futuro no muy lejano, los países con amplio acceso a energías limpias podrían aumentar la producción de bienes intensivos en energía y exportar a otros países.

Aunque todavía queda mucho trabajo por hacer en esta área, la comunidad global deberá estar atenta a la reunión en París y esforzarse para asegurar su implementación exitosa en un mundo cada vez más interconectado y frágil. 

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