América del Norte: integración energética y acción conjunta por el cambio climático

15 Septiembre 2016

Durante la vigésima primera Conferencia de las Partes (COP21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), más de 190 países aprobaron el Acuerdo de París con el objeto de reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.

Para lograr que el aumento de la temperatura media global no supere los 2 °C –por medio de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) e implementación de medidas de adaptación– los países deberán cumplir con sus compromisos nacionales incluidos tanto en sus marcos legales y de política pública domésticos, como en las contribuciones determinadas nacionalmente (NDC, por sus siglas en inglés), aumentando progresivamente el nivel de ambición. Actuar de la mano con otros países puede fortalecer los esfuerzos y contribuir a la efectiva implementación del Acuerdo. Al respecto, América del Norte tienen una gran área de oportunidad para alinear su política climática y reforzar sus compromisos regionales.

México, Estados Unidos (EE.UU.) y Canadá se reunieron el 29 de junio de 2016 en Ottawa para celebrar la Cumbre de Líderes de América del Norte, dando como resultado el Plan de Acción de América del Norte sobre la Alianza del Clima, Energía Limpia y Ambiente (Plan de Acción). Su contenido establece la importancia del sector energético en el cumplimiento de los compromisos climáticos, pues alcanzar el objetivo del Acuerdo de París requiere una transformación de las economías carbono intensivas hacia un desarrollo bajo en emisiones.

El sector energético y los compromisos climáticos de América del Norte
De acuerdo con el Quinto Reporte de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) el sector de suministro de energía[1] es el mayor emisor de GEI en el mundo. En 2010, fue responsable del 49% de las emisiones directas a la atmósfera, derivado del rápido crecimiento económico mundial y un incremento asociado al uso de los combustibles fósiles en la matriz energética (IPCC, 2014).

El gran desarrollo de infraestructura para la exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales en EE.UU.; las grandes reservas de petróleo en Canadá; y la apertura del sector energético en México derivada de la reforma de 2013 generan el potencial para aumentar la competitividad de estos países y convertir a la región en el líder energético a nivel mundial. Sin embargo, la integración energética de América del Norte debe alinearse a los compromisos internacionales en materia de desarrollo sostenible y cambio climático, por lo que las opciones para el suministro de energía en estos países deberán no solo buscar la reducción de costos y los intercambios comerciales, sino contribuir a la seguridad energética a largo plazo, al tiempo que se protege el medio ambiente y se convierte a Norteamérica en la región más productiva de energía limpia en el mundo.

En este sentido, es necesario un ejercicio de análisis doméstico sobre la alineación del sector energético con los compromisos climáticos que los tres países han presentado en sus NDC para dar cumplimiento al Acuerdo de París, identificando el rol de las energías renovables para reducir las emisiones y cuidar el medio ambiente.

En el caso mexicano, en primer lugar, el sector energético resulta de carácter estratégico, ya que sustenta en gran medida su desarrollo económico. De hecho, la extracción de petróleo y gas y la generación de electricidad representaron el 7,9% del producto interno bruto (PIB) en 2013 (Semarnat, 2015). Como se observa en las figuras 1 y 2, la matriz energética de México es altamente dependiente de los combustibles fósiles, lo que implica que el sector energético genere más del 80% de las emisiones nacionales de GEI, siendo la generación de electricidad el segundo sector más contaminante con un 19%.

México fue el único país del G-20 en el que la participación de las energías renovables en su matriz energética ha disminuido desde 2008 a 2013. A pesar de su alta dependencia de los combustibles fósiles, México cuenta con un reconocido liderazgo en las negociaciones internacionales de cambio climático. Sin embargo, para cumplir con sus compromisos se requiere una reducción del 31% de las emisiones del sector para 2030 (Semarnat, 2015). Ello no solo implica disminuir la extracción de hidrocarburos y reemplazar la producción con fuentes renovables, sino un uso sostenible de la misma mediante prácticas de eficiencia energética. Actualmente, México está invirtiendo solo 28% de lo necesario en energías renovables para cumplir con la meta de los 2 ºC en el sector eléctrico a nivel nacional.

El caso de EE.UU. es similar. Su matriz energética depende mayoritariamente de recursos no renovables, por lo que el 79% de las emisiones de GEI en 2014 fueron resultado de la quema de combustibles fósiles, siendo el sector eléctrico el mayor emisor con el 30% del total nacional (EPA, 2016).

No obstante estos datos, el papel de EE.UU. en la negociación del Acuerdo de París fue significativa, específicamente por los acuerdos bilaterales previos celebrados con China, Brasil e India; por los esfuerzos nacionales para implementar el Plan de Energía Limpia que busca reducir la contaminación de las plantas de electricidad para 2030; y por el impulso a la expansión de la capacidad eólica y solar. De igual modo, EE.UU. fue uno de los primeros países en presentar su NDC y el pasado 3 de septiembre de 2016, EE.UU. y China, los mayores emisores del mundo, ampliaron su cooperación en la materia y ratificaron el Acuerdo de París.

Por su parte, el sector energético de Canadá, incluyendo la generación de electricidad, representa el 13,7% de su PIB. En 2014, fue el segundo mayor productor mundial de hidroenergía, así como el segundo mayor exportador de electricidad en 2014. No obstante, gran parte de su matriz energética está cubierta por combustibles fósiles e incluso desde 2010 la producción proveniente de las arenas bituminosas superó a la explotación de petróleo convencional. Su alto consumo de combustibles fósiles en el resto de los sectores de la economía ha generado un aumento en sus emisiones de GEI provenientes del sector energético, creciendo 15% entre 2005 y 2013, siendo el petróleo y el gas natural los responsables del 66% de las emisiones. En general, la producción de combustibles fósiles representó el 25% de las emisiones nacionales, mientras que la electricidad alcanzó el 12%.

Aun con su amplio potencial para generar hidroelectricidad, Canadá perdió liderazgo en las negociaciones internacionales de cambio climático tras su salida del Protocolo de Kioto en 2011 y sus constantes bloqueos a las negociaciones climáticas internacionales. De hecho, previo a las elecciones de 2015, solo los Gobiernos provinciales implementaban políticas climáticas ambiciosas hasta la emisión de la Declaración de Vancouver sobre Crecimiento Limpio y Cambio Climático, marzo de 2016, cuando los esfuerzos federales, provinciales y territoriales se unieron para alcanzar las metas de la NDC.

Sin embargo, Canadá carece de metas nacionales de energías renovables, tiene una participación baja en otras fuentes renovables diferentes a la hidroelectricidad en su matriz energética y no existe confianza en la ambición política nacional debido a su falta de voluntad en el pasado.

Compromisos regionales en el Plan de Acción: avances y retos
México, EE.UU. y Canadá se han sumado a compromisos bilaterales o internacionales que fortalecen la cooperación y permiten la alineación del sector energético con los compromisos climáticos en el mundo. Durante la COP21, estos se unieron a la Misión Innovación, en donde se comprometieron a duplicar sus inversiones en investigación y desarrollo de energías limpias.

Tras la presentación de la NDC mexicana, este país y EE.UU. emitieron una Declaración Conjunta sobre Cooperación en Política Climática y un año después, Canadá y EE.UU. publicaron una Declaración Conjunta sobre Liderazgo para el Clima, la Energía y el Ártico. También, los tres países participan en la Coalición de Alta Ambición que busca asegurar el cumplimiento del Acuerdo de París.

El Plan de Acción suma esfuerzos a los objetivos de acuerdos bilaterales previos en la materia y posiciona a la acción climática y la transición energética como prioridades en la agenda de la región. En general, este cuenta con el potencial para fortalecer la alianza entre los tres países por medio de la integración energética y la lucha, mas también representa un gran reto para el cumplimiento de las metas en la materia, especialmente por la alta dependencia a los combustibles fósiles.

El primero de sus objetivos busca fomentar la energía limpia y segura, por lo que se propone una meta conjunta de generación de 50% de electricidad por medio de fuentes limpias para 2025, lo que implica un 37% adicional con relación a la situación actual. Esta meta incluye renovables, pero también nuclear y tecnologías de secuestro y captura de carbono, así como una reducción de la demanda por medio de medidas de eficiencia energética.

Cumplir con la meta no necesariamente implica los más altos estándares de protección ambiental. El uso de la energía nuclear o la captura y secuestro de carbono e incluso de algunos hidrocarburos de acuerdo con la definición de energías limpias en México permite la participación de otras tecnologías con posibles impactos negativos en el medio ambiente, la salud y la seguridad. Por ello, debe prevalecer el principio precautorio frente a la incertidumbre generada por el uso de las mismas. Así, resulta urgente que la región aproveche su gran riqueza natural y el amplio potencial que tiene para generar energía por medio de fuentes verdaderamente limpias que ya se encuentran disponibles a bajo costo y son actualmente más competitivas que los combustibles fósiles a nivel mundial (BNEF, 2016).

Cada uno de los tres países debe alinear sus objetivos nacionales, incluyendo los entregados en sus NDC, con la meta regional. La Ley General de Cambio Climático de México señala, por ejemplo, que el 35% de la generación de electricidad para 2024 deberá ser cubierta por energías limpias. Por esto, la Ley de Transición Energética, aprobada durante la COP21, permite a México aumentar el nivel de ambición de su meta por medio del aprovechamiento del amplio potencial de recursos naturales, aún sin explotar, al tiempo que armoniza la promoción de las energías renovables en el sector energético y el cumplimiento de las metas de mitigación de GEI. Por su parte, EE.UU. también se comprometió a aumentar el uso de energías renovables para la generación de electricidad en 20% para 2030; mientras que Canadá debe trabajar en el cumplimiento de la Declaración sobre Crecimiento Limpio y Cambio Climático, al tiempo que aprovecha los esfuerzos provinciales en la materia.

En este contexto, se debe crear un piso parejo de oportunidades para las energías renovables a nivel doméstico de la mano de acciones de eficiencia energética y reducción de la demanda. Una de las principales medidas es la eliminación de las subvenciones a los combustibles fósiles. Deben retirarse los recursos públicos a los proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, en tanto se busca fortalecer la cooperación para atender los principales retos para la expansión de las energías renovables, tales como su intermitencia, su almacenamiento y la interconexión de las redes.

De igual forma, es indispensable que los proyectos se desarrollen en un marco de pleno respeto a los Derechos Humanos. Por ello, se destaca que el Plan promueva la colaboración con comunidades locales, indígenas y líderes en la toma de decisiones, especialmente en el despliegue de alternativas energéticas en comunidades remotas. Esto resulta necesario para una transición energética sostenible y a largo plazo que promueva la inclusión social y la erradicación de la pobreza.

Otro de los compromisos tripartitas es apoyar el desarrollo de proyectos de transmisión transfronteriza, incluyendo la energía renovable. Previamente, EE.UU. y Canadá ya se encontraban conectados por medio de sus redes eléctricas (más de 35 interconexiones) y aunque apenas implican un intercambio comercial del 2% del consumo nacional estadounidense, garantiza la seguridad del suministro en caso de cualquier imprevisto. En el caso de México y su vecino, la interconexión es limitada al sur de California y de Texas para suministrar energía a EE.UU.

En este mismo orden de ideas, es necesario reconocer que a nivel nacional todavía existen obstáculos en cuanto al acceso universal a la energía. México no debe olvidar atender las zonas rurales y remotas que no cuentan con este servicio, por lo que los esfuerzos nacionales de generación de electricidad deberían estar destinados a cubrir la demanda doméstica y a garantizar los derechos de los habitantes. Esto debe ser seguido por el incremento en el comercio de electricidad, eliminando las barreras, especialmente administrativas y arancelarias, entre fronteras. Al respecto, la liberalización comercial en el Acuerdo sobre Bienes Ambientales puede representar una oportunidad para el comercio de mejores tecnologías, que reduzca los costos y permita su amplia utilización; siempre y cuando sea acompañada de incentivos o políticas internas que promuevan la transformación de la industria nacional.

Asimismo, la cooperación para aumentar la seguridad de una red eléctrica regional necesariamente requiere que todas las partes intercambien información y financien e implementen acciones de adaptación ante el cambio climático, con el objetivo de proteger la infraestructura estratégica frente a eventos meteorológicos extremos u otras amenazas climáticas.

El Plan también busca aumentar la participación en la Misión Innovación. Los tres países deben orientar sus recursos públicos, incluyendo los obtenidos por medio del impuesto al carbono, hacia una transición energética sostenible y por medio de medidas efectivas de mitigación con la inversión en energías renovables y el impulso a la eficiencia energética, todo ello en un marco de transparencia y rendición de cuentas. Esto debe ir acompañado de un componente fuerte de innovación conjunta y proyectos de investigación y desarrollo. Al respecto, también debe buscarse la atracción de la inversión privada en la descarbonización de las economías.

Otro de los temas de especial interés es la reducción de entre el 40% y 45% de las emisiones de metano en el sector del petróleo y gas, la principal fuente de emisión a nivel mundial de dicho GEI, alineando este objetivo con las metas de las NDC por medio de regulación federal, intercambiando información y mejores prácticas y alineando los objetivos con otras iniciativas, como la Coalición por el Clima y el Aire Limpio, la Alianza para la Reducción de Metano por Petróleo y Gas y la Iniciativa Global de Metano, entre otras.

En cuanto a su último objetivo, que busca un liderazgo regional y global en la lucha contra el cambio climático, se celebra la reafirmación del compromiso de ratificar el Acuerdo de París, procurando su más pronta entrada en vigor, así como la implementación y el aumento de la ambición de las NDC, promoviendo la completa implementación del marco de transparencia creado en la COP21. De ahí la importancia de que se construya de manera participativa una cartera de acciones y proyectos por medio de los cuales la región se comprometió a las metas contenidas en las contribuciones.

Conclusiones
El sector energético jugó un papel protagónico en París. Para cumplir la meta de los 2 °C debemos alcanzar un futuro 100% renovable para 2050, lo que implica que todas las reservas descubiertas hasta ahora permanezcan sin explotar. En ese contexto, existen más argumentos para promover una integración energética en Norteamérica basada en el impulso a las energías renovables.

Las decisiones que los tres países tomen en dicho frente tendrán implicaciones directas y significativas en el medio ambiente. Una producción energética limpia y sostenible, acompañada de medidas de eficiencia energética, no solo fortalecería a cada uno de los tres países por separado, sino a la competitividad de la región y su liderazgo tanto en el sector como en las negociaciones internacionales de cambio climático.

Es evidente, por las acciones previas entre EE.UU. y Canadá, así como por la reciente apertura del sector en México, que este último cuenta con un rezago importante en la materia, profundizado por su menor desarrollo económico y energético, sus limitantes en cuanto al desarrollo de tecnología y su legislación menos restrictiva en materia de sustentabilidad. La cooperación trilateral debe apoyar a México a superar estos retos para generar una integración energética en igualdad de condiciones, evitando convertirlo en un pollution haven.

Al respecto, es indispensable que muchos de los compromisos contenidos en el Plan de Acción cuenten con un respaldo en metas nacionales y se creen rutas de implementación alineadas con los compromisos de las NDC a fin de cumplir con el objetivo general del Acuerdo de París. Por medio del liderazgo nacional, regional e internacional, América del Norte puede acercar al mundo al desarrollo sostenible y bajo en carbono mediante la reducción de emisiones en su sector más contaminante: el energético. La integración energética debe, sin lugar a dudas, ir de la mano con una alineación política sobre cambio climático.


[1] Comprende los procesos de extracción, conversión, almacenamiento, transmisión y distribución de energía hasta los sectores de uso final (industria, transporte, edificios, agricultura, entre otros).

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