Agricultura y seguridad alimentaria: nuevos desafíos y opciones de política internacional

18 Octubre 2016

Las economías emergentes y países en desarrollo poco a poco se han convertido en relevantes actores en los mercados internacionales tanto como importadores y exportadores de productos alimentarios y agrícolas. Mientras tanto, crece la importancia de las implicaciones del cambio climático y los impactos ambientales que detona la producción agrícola.

ICTSD y el Foro Económico Mundial asignaron a un Grupo de Expertos de la Iniciativa E15 la tarea de analizar los desafíos a los que se enfrentará el sistema mundial de comercio agrícola y alimentario en el siglo XXI. El objetivo fue identificar las opciones de políticas y reglas comerciales internacionales capaces de hacer frente a esta nueva realidad, enfocándose en los problemas que atañen a los países en desarrollo.

Nuevos desafíos
El sistema agrícola y alimentario mundial enfrenta nuevos desafíos en este siglo XXI. El desarrollo durante los últimos quince años ha transformado el panorama en el que deben operar las políticas internacionales del sector, en especial las comerciales. Los principales retos son:

Cambio en el balance de oferta-demanda dentro de los mercados alimentarios mundiales
Luego de un largo periodo de caída de precios en los mercados internacionales de productos agrícolas y alimentarios, el sistema alimentario mundial se vio azotado por un incremento de precios y una marcada volatilidad a partir de 2007. Los precios de los alimentos bajaron recientemente, pero no a los niveles de los primeros años de la década del 2000. Las proyecciones de mercado indican que los precios se mantendrán arriba durante un tiempo y que podríamos haber experimentado una alza en la tendencia (ver figura 1). Esto influye en la posición relativa que mantienen productores y consumidores, en especial en la de los consumidores pobres.

El uso masivo de materias primas agrícolas para la generación de bioenergía
Con la excepción del azúcar de caña brasileño, al comienzo del presente siglo apenas se usaban materias primas agrícolas para generar bioenergía. Esto ocurrió así porque en gran medida la producción de bioenergía depende mucho de las distintas formas de apoyos gubernamentales. El aumento en la producción de materias agrícolas para uso como biocombustibles ha contribuido, probablemente, al acercamiento de mercados y provocado una correlación entre la energía fósil y los precios de los alimentos.

Un episodio de volatilidad extrema en el mercado
El reciente episodio de volatilidad de precios, caracterizado por los sucesivos picos de precios ocurridos en intervalos cortos fue causado por diversos factores como condiciones climáticas extremas y nuevas formas de inversión financiera en los intercambios de materias primas para incrementar el uso de las materias primas para la generación de biocombustibles así como restricciones ad hoc a la exportación. Algunos de estos factores han contribuido a reducir la relación entre las reservas y el uso de varias materias primas.

Las implicaciones que el cambio climático tiene sobre la agricultura mundial
El cambio climático ha generado nuevos desafíos para la agricultura mundial. El sector es atípico en cuanto puede ayudar a aumentar o reducir la concentración de gases de efecto invernadero, pero también tanto la agricultura como la producción de alimentos son bastante susceptibles a los impactos que produce el cambio climático debido a su dependencia de las condiciones de la naturaleza. Hay un consenso creciente respecto a dos de las principales implicaciones: a) se espera que aumente la variabilidad anual de la producción agrícola debido a los episodios climáticos extremos; y b) que impacte de manera diferente de acuerdo al lugar, aunque con énfasis en zonas tropicales. Además, es posible que cambien los patrones de cultivo en cuanto a la composición de productos en zonas templadas y tropicales. El comercio será una fuerte medida de acercamiento entre estas diferencias geográficas a corto y largo plazo. Sin embargo, a medida que los Gobiernos busquen apoyar el potencial de mitigación y la capacidad de adaptación de sus industrias agrícolas, podría recurrirse a políticas que podrían interferir con los flujos de comercio internacionales.

La relación entre los asuntos agrícolas y de medio ambiente
Además del cambio climático, se ha prestado creciente atención a la estrecha relación entre agricultura y medio ambiente. La intensificación en vastas regiones del mundo ha incrementado la presión sobre la biodiversidad y los recursos naturales, entre ellos el agua. Al mismo tiempo, se ha reconocido que las actividades agrícolas, si se practican de forma adecuada, pueden ayudar a preservar el medio ambiente y el campo. Los legisladores buscan maneras para resolver estos temas y aunque es en las políticas comerciales en donde se buscan las soluciones, podrían surgir discrepancias entre las prácticas nacionales y las normas internacionales.

Experiencias en la implementación del Acuerdo sobre Agricultura
Gracias a la experiencia que surge de la implementación del Acuerdo sobre la Agricultura (AoA, por sus siglas en inglés) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se destacan problemas y lagunas en el mismo que requieren de atención. Algunos tienen que ver con la definición de reglas dentro del acuerdo y otros con la forma en que los Gobiernos las enfrentan. El debate actual sobre los programas de existencias públicas para la seguridad alimentaria también resalta la importancia y sensibilidad política concerniente a la interpretación e implementación de las normas del AoA.

Cambios en los regímenes políticos de los principales países
En agricultura, las disciplinas y compromisos parte de la OMC siguen sin modificarse desde que se terminó la Ronda de Uruguay. Sin embargo, las políticas vigentes han experimentado reformas en varios países. En términos de protección fronteriza, los derechos aplicables a productos agrícolas se han reducido continuamente, sobre todo en países que la OMC califica en desarrollo, aunque los aranceles consolidados no han cambiado mucho. Las políticas agrícolas se han ido orientando hacia posturas comerciales en los principales países desarrollados, cuyas estructuras de apoyo pasan por un cambio patente. Al mismo tiempo, las medidas de apoyo a la agricultura con efectos de distorsión del comercio de países emergentes y en desarrollo han tendido a aumentar.

Opciones de políticas
Sobre la base de estos complejos desarrollos del sistema agrícola y alimentario mundial a partir de comienzos del siglo XXI, el Grupo de Expertos considera opciones de políticas comerciales en dos áreas: la adaptación del AoA de la OMC y el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF); y reglas de la OMC más generales y sustanciales para la agricultura y los alimentos. El Grupo también recomendó opciones que apuntan a la cooperación internacional para mejorar la seguridad alimentaria y que fomenten la productividad agrícola.

Adaptación del AoA y el Acuerdo MSF
Es necesario que exista progreso en cada uno de los tres pilares del AoA (p. ej. acceso a mercado, ayuda interna y competencia de las exportaciones) para que el comercio agrícola cumpla con éxito la función de acortar la distancia entre países con déficit y países con excedentes de alimentos, y de que los mercados internacionales aseguren el uso óptimo de recursos escasos para el abastecimiento de los suministros alimentarios. Así como las siguientes opciones de políticas que pretenden dar respuesta a los nuevos desafíos necesitan atención, también deben aclararse los temas de discusión cotidianos en la Ronda de Doha, entre ellos la reducción de la distancia que existe entre los aranceles consolidados y los aplicados sobre productos agrícolas en muchos países.

De acuerdo a lo anterior, las primeras cuatro opciones de políticas proponen: 1) transparencia en los impuestos a la exportación y restricciones; 2) procedimiento sobre restricciones a la exportación y seguridad alimentaria nacional; 3) exclusión de los envíos de ayuda alimentaria de las restricciones a la exportación; y 4) consolidación de los impuestos de exportación.

Las reglas comerciales internacionales deben ser las mismas para países importadores y exportadores, con barreras más rigurosas a las restricciones a la exportación que contribuyeron a llevar los precios de mercado a altos picos. Deben aplicarse además disciplinas a países exportadores que favorezcan a los usuarios nacionales a través de la retención de provisiones del resto del mundo. Una mayor transparencia sobre impuestos a la exportación y restricciones (junto con una mayor información sobre los niveles de reservas) facilitaría el funcionamiento de los mercados. Se debería establecer un procedimiento para saber si un país exportador tiene alguna razón para adoptar una determinada restricción a fin de “prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios”. También sería ideal excluir los envíos que tengan como destino la ayuda alimentaria a países en crisis. Los impuestos a la exportación deben consolidarse de la misma forma que los aranceles mediante la aplicación de tasas de cupos de exportación iguales a las tasas de los cupos de importación que suelen usarse en el mercado agrícola.

Se propone también (5) transparentar el apoyo del Gobierno a los biocombustibles y (6) establecer disciplinas que apoyen los biocombustibles. Las normas desarrolladas en momentos en que los precios del mercado internacional de productos agrícolas estaban deprimidos y en que los biocombustibles eran virtualmente inexistentes no fueron diseñadas para imponer disciplinas al daño que el apoyo a los biocombustibles puede implicar en los consumidores pobres. Existe, por tanto, la necesidad de mejorar la transparencia sobre los tipos y niveles en que los Gobiernos brindan apoyo a los biocombustibles, ya sea que hayan sido notificados bajo el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias o el AoA. El establecimiento de disciplinas efectivas sobre la magnitud y uso de dichos apoyos sería mucho más demandante. Sin embargo, si la intención es aplicar restricciones efectivas en la medida en que la ayuda a los biocombustibles distorsione a los mercados, entonces debería desarrollarse un enfoque nuevo. Una opción sería incluir una nueva categoría de compromisos que cubran específicamente el apoyo a los biocombustibles y apunte a las restricciones sobre la carga impuesta a los consumidores de alimentos y no al beneficio que representaría para los agricultores.

Se plantea además (7) aclarar y modificar las reglas del compartimento verde. Las notificaciones de las medidas de dicho compartimento deberían ofrecer una explicación más detallada sobre la implementación de políticas afines, para que así su posible impacto comercial pueda evaluarse de forma más efectiva y se cuestione su estado en caso de ser necesario.

En cuanto a las existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, no se sabe con certeza si la búsqueda de políticas racionales se beneficiaría al establecer un vínculo directo entre esta política orientada al consumidor y la ayuda a grupos productores. Además, parece ser más sensato distinguir entre las políticas del compartimento que apuntan al suministro de bienes públicos y las medidas orientadas a brindar apoyo a los ingresos de los agricultores. La primera debería quedar sin restricciones, mientras que a la segunda se le podría fijar un límite cuantitativo.

El (8) seguimiento y la vigilancia de las políticas agrícolas debe fortalecerse con la transparencia sobre sus disposiciones, tales como las que aparecen en el Anexo M del borrador de Modalidades de diciembre de 2008. Esto podría adoptarse como un acuerdo independiente antes de llegar al cierre de la Ronda de Doha. Además, (9) podrían crearse nuevos incentivos para cumplir con los requisitos de monitoreo y respetar los plazos si se asume que la inadmisibilidad de los beneficios fue introducida (como las medidas de compartimento verde) hasta que la elegibilidad sea confirmada. Esta opción podría cambiar la interpretación legal de las obligaciones que deban notificarse.

Es necesario (10) apoyar el Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (STDF, por sus siglas en inglés). A medida que los aranceles aplicables al comercio agrícola disminuyen, las medidas no arancelarias (entre las que destacan las medidas MSF) han cobrado importancia. El funcionamiento del Acuerdo MSF se beneficiaría de un sistema de notificación más efectivo. Además, los nuevos incentivos podrían diseñarse para que pueda hacerse un uso más amplio de los estándares internacionales. Los países en desarrollo deberían recibir asistencia para con eso crear la capacidad para implementar estándares MSF a través de un STDF reforzado. La relación entre los estándares públicos y privados también debe aclararse.

Preparar las reglas de la OMC para el futuro
Es necesario también (11) aclarar las medidas fronterizas para evitar la fuga de carbono. Las disposiciones generales de la OMC aplican también para productos alimentarios y agrícolas, excepto en los casos en que el AoA los redefina.

Algunas de las reglas que aplican con el mismo rigor a la agricultura podrían exigir atención específica cuando se preparen desafíos a futuro, aunque no menos importantes son las políticas que atiendan el cambio climático y el medio ambiente. Es probable que, en la medida en que los Gobiernos diseñen políticas que inviten a los agricultores a embarcarse en prácticas amigables con el medio ambiente y también enfoques que hagan que la producción agrícola sea más resistente a los golpes del cambio climático, aumente la tendencia a implementar políticas nacionales restrictivas a través de medidas complementarias que operen en frontera.

En este contexto sobresalen dos categorías de medidas de políticas comerciales: ajustes a los impuestos fronterizos para compensar la desventaja de costos en la producción nacional y la extensión de los estándares nacionales sobre los productos de importación. En ambos casos, las normas vigentes de la OMC son lo suficientemente ambiguas como para complicar el diseño de políticas adecuadas, libres de cualquier cuestionamiento legal. La creciente importancia atribuida a las políticas agrícolas relacionadas al cambio climático y a la protección ambiental vuelve esencial la necesidad de aclarar las condiciones bajo las que las reglas de la OMC permiten el uso de medidas fronterizas diseñadas para evitar que el comercio internacional socave la efectividad de las políticas nacionales en esta área.

Cooperación internacional para mejorar la seguridad alimentaria
Una (12) mayor transparencia del mercado podría ayudar a evitar situaciones donde los países importadores se enfrenten a ciertas dificultades para ganar acceso al suministro alimentario en caso de cambios en las condiciones del mercado. Luego de los recientes picos en los precios de los alimentos, la comunidad internacional, encabezada por el G-20, creó el Sistema de Información sobre el Mercado Agrícola (AMIS, por sus siglas en inglés), que merece total apoyo. Una contribución importante a la mejora de la seguridad alimentaria mundial podría ser el establecimiento de un compromiso sólido por parte de todos los países que puedan cooperar con AMIS, ofreciéndoles libre acceso a la información, sobre todo a las estadísticas de reservas públicas y privadas.

Apoyar (13) reservas alimentarias de emergencia enfocadas podría evitar el colapso de las reservas físicas que resulta en una amenaza a la seguridad alimentaria. Sin embargo, es costoso crear y mantener reservas de emergencia, por lo que el sistema debe diseñarse para ofrecer una distribución eficiente y puntual. La comunidad internacional puede ayudar a mejorar la seguridad alimentaria en momentos de crisis con el apoyo al establecimiento de reservas alimentarias humanitarias de emergencia. 

La (14) asistencia para el fortalecimiento de redes de seguridad social es otras de las propuestas del Grupo de Expertos. Las redes de seguridad social representan una forma efectiva de gestionar los riesgos a los que se enfrentan las poblaciones vulnerables. El desarrollo de un mecanismo adecuado que consiga ubicar a las personas con necesidades, evite distorsiones de incentivos y asegure una implementación efectiva es una tarea complicada, aunque posible. La asistencia internacional para establecer redes de seguridad y financiar su propia operación durante largos periodos de alza en los precios de los alimentos podría ser una contribución importante para reducir la inseguridad alimentaria.

La comunidad internacional debe pensar en (15) la creación de un nuevo instrumento de solidaridad financiera que establezca una relación entre lo que los Gobiernos en países acomodados hacen por sus agricultores y la asistencia que se le brinda a la agricultura y la seguridad alimentaria en los países pobres. Dicho instrumento tomaría la forma de un acuerdo en el que todos los países desarrollados y emergentes ofrezcan apoyo financiero a las medidas que busquen mejorar la seguridad alimentaria y fomentar el desarrollo agrícola en países de escasos recursos que tengan la necesidad de recibir apoyo. Las contribuciones se harían según la magnitud de su apoyo distorsionante del comercio (OTDS, por sus siglas en inglés). Este enfoque innovador sería una respuesta directa dentro del comercio a los más grandes desafíos que han surgido en el sector agrícola y alimentario en todo el mundo durante los últimos años.

Fomento a una mayor productividad agrícola
El impulso a la productividad, específicamente en países menos adelantados, es un enfoque prometedor para mejorar las condiciones de vida en áreas rurales, para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria. Una de las principales prioridades de la comunidad internacional debe ser (16) el aumento de inversiones en sistemas de innovación agrícola, enfocadas en la agricultura a pequeña escala. Además, es importante trabajar hacia (17) la remoción de barreras para adoptar tecnologías que mejoren la productividad en lugar de usar subvenciones para insumos. Asegurar los derechos sobre los recursos de producción clave (tierra y agua en particular) son uno de los prerrequisitos para que los incentivos efectivos generen una mejora de la productividad agrícola.

Prioridades y próximos pasos
Las prioridades que sirven para orientar una política determinada se establecen según los desafíos más apremiantes de la época. Las cambiantes condiciones de los mercados agrícolas han sacado a relucir la necesidad de orientar la seguridad alimentaria y el fomento al desarrollo agrícola hacia un desarrollo sostenible, enfocándose en los pequeños productores de los países menos adelantados. De esta manera podrá demostrarse lo que el comercio internacional y el régimen que lo gobierna pueden hacer por el bien de los países en desarrollo.

Debe fortalecerse la competitividad de los mercados, reducir las barreras al comercio y minimizar las distorsiones provocadas por las políticas y a la vez ofrecer bienes públicos. El comercio internacional es un poderoso propulsor para mejorar la seguridad alimentaria. El avance de la economía agrícola y alimentaria han instado a que los mercados de alimentos y productos agrícolas operen de forma eficiente para la utilización óptima de los recursos y la capacidad de alimentar a la población mundial. A medida que las economías emergentes y países en desarrollo reflejen un ascenso en la demanda de importación de alimentos tendrán un fuerte interés en asegurar que el comercio de alimentos y productos agrícolas fluya con total libertad. Las opciones de políticas se formularon con estas prioridades.

Opciones a corto plazo
Uno de los potenciales acuerdos para firmarse es aquel que busque establecer un nuevo instrumento de solidaridad financiera en el que los países desarrollados y emergentes tuvieran que ofrecer apoyo financiero, según sus OTDS, a proyectos de seguridad alimentaria en países pobres. Otras opciones que podrían buscarse a corto plazo: mayor transparencia sobre los impuestos a la exportación y restricciones; eliminación de restricciones a la exportación a los envíos cuyo destino sea la ayuda alimentaria a países en crisis; mayor transparencia sobre el apoyo gubernamental a los biocombustibles; mejora en el seguimiento y vigilancia bajo el AoA; y fortalecimiento al apoyo de la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio.

Opciones a mediano plazo
Las opciones de políticas que podrían requerir más tiempo tanto en su conceptualización como en la etapa de negociación incluyen: consolidar los impuestos a la exportación como aspecto de alta prioridad; aclaración y modificación de las reglas del compartimento verde; y mayor transparencia sobre las medidas MSF.

Opciones a largo plazo
Opciones de políticas que podrían pensarse para el largo plazo: nuevos incentivos para cumplir con los requisitos de seguimiento bajo el AoA; establecimiento de disciplinas para el apoyo a biocombustibles; aclaración de las condiciones bajo las que la OMC permite medidas fronterizas diseñadas para evitar fugas de carbono o impactos equivalentes. Fuera de la OMC, la comunidad internacional deberá poner manos a la obra para mejorar la transparencia del mercado; apoyar para que se generen reservas de emergencia; ayudar al fortalecimiento de las redes de seguridad social; y establecer medidas que fomenten la productividad agrícola.

Proceso
La evaluación de algunas de las opciones de políticas aquí enlistadas podría incluirse en el programa de trabajo para los asuntos pendientes de la Agenda de Desarrollo de Doha, que siguen discutiendo los miembros de la OMC, según la Declaración Ministerial de Bali y las subsecuentes decisiones que tome el Consejo General de la OMC. Si alguna de las deliberaciones deriva en acuerdo o se llega a una conclusión sobre cualquiera de los temas antes de que termine la Ronda de Doha, ese deberá, si se considera apropiado, implementarse de inmediato. Por otro lado, también podría dejarse de lado para incluirse después en un acuerdo de Doha. Es posible que los aspectos que necesiten más tiempo y negociación maduren hasta que se termine la Ronda de Doha.

Llegar a un acuerdo sobre las nuevas opciones de políticas, como las que se enlistan en este texto, sería una señal de que el régimen de comercio internacional cuenta con la capacidad de responder a los complejos desafíos sin disminuir los enormes esfuerzos que se llevan a cabo en las negociaciones vigentes. Los nuevos desarrollos en seguridad alimentaria y agricultura que se han venido dando desde el comienzo del siglo XXI son lo suficientemente valiosos como para ir más allá de lo habitual.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Tangermann, S. (2016). Agriculture and Food Security: New Challenges and Options for International Policy. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

This article is published under
18 Octubre 2016
Desde hace décadas, la conservación y sostenibilidad de los recursos marinos ha ganado relevancia, generando discusiones en diversos foros internacionales. En 1992, la Organización de las Naciones...
Share: 
18 Octubre 2016
La Agenda de Desarrollo Sostenible 2030 , aprobada el año pasado en Nueva York, establece un compromiso innovador para todos los países: eliminar el hambre y “todas las formas de malnutrición” para...
Share: